2021-1. Udsættelse af aktindsigtssag på grund af ferielukning

I det følgende gengives ombudsmandens udtalelse om sagen (svar til journalist A):

Ombudsmandens udtalelse

1. Sagens baggrund og afgrænsning

Den 30. juni 2020 bad du KL om aktindsigt i alle dokumenter om misbrug af NemID mv. ved brug af overvågningsudstyr, som var installeret eller downloadet på bibliotekscomputere og computere i Borgerservice.

KL kvitterede den 1. juli 2020 for modtagelsen af aktindsigtsanmodningen og oplyste, at KL ville vende tilbage hurtigst muligt. Jeg har forstået, at KL – efter at have givet dig aktindsigt i ét dokument – den 3. juli 2020 oplyste, at KL endeligt ville besvare aktindsigtsanmodningen ultimo uge 32 (dagene 3. til 9. august 2020). Du skrev samme dag, at du ikke kunne acceptere den oplyste sagsbehandlingstid. KL svarede senere samme dag bl.a., at KL holdt lukket i ugerne 28, 29 og 30 (dagene 6. til 26. juli 2020).

Som det fremgår nedenfor under pkt. 5, indebar KL’s lukning i ugerne 28, 29 og 30, at KL hverken besvarede eller færdigbehandlede modtagne aktindsigtsanmodninger i denne periode.

Den 31. juli 2020 klagede du til mig over KL’s sagsbehandlingstid i forbindelse med din anmodning om aktindsigt. KL traf en delafgørelse i sagen den 5. august 2020 og endelig afgørelse den 10. august 2020.

Det fremgår af sagen, at der blev foretaget forskellige sagsbehandlingsskridt forud for og efter den periode, hvor KL havde lukket på grund af ferie. KL kontaktede således før ferielukningen Østjyllands Politi vedrørende sagen, ligesom KL umiddelbart efter ferieperioden flere gange rettede henvendelse til Center for Cybersikkerhed.

Jeg har besluttet at koncentrere min undersøgelse om det forhold, at KL udsatte behandlingen af din anmodning om aktindsigt i 3 uger på grund af KL’s ferielukning.

Til brug for sagens behandling har jeg modtaget udtalelser fra KL af henholdsvis 28. september, 13. november og 2. december 2020. Udtalelsen af 13. november 2020 henviste til et brev til dig af samme dato. Derudover har jeg den 15. december 2020 afholdt et virtuelt møde med KL vedrørende KL’s udtalelse af 2. december 2020.

Jeg har endvidere indhentet en udtalelse af 30. november 2020 fra Justitsministeriet. Udtalelsen omhandler ikke din aktindsigtssag, men behandler mere generelt spørgsmålet om, hvorvidt lukning i en sammenhængende periode på 3 uger hen over den traditionelle sommerferieperiode kan begrunde udsættelse af svarfristen på en aktindsigtsanmodning efter offentlighedslovens § 36, stk. 2. Justitsministeriets udtalelse er indgået i mine overvejelser ved behandlingen af din sag. Udtalelsen er omtalt nærmere nedenfor under pkt. 3.

Du har sendt mig dine bemærkninger i mails af 6. oktober og 7. december 2020.

2. Retsgrundlaget

2.1. Offentlighedslovens § 1, stk. 1

Offentlighedslovens § 1, stk. 1 (jf. lovbekendtgørelse nr. 145 af 24. februar 2020), har følgende ordlyd:

”§ 1. Loven har til formål at sikre åbenhed hos myndigheder m.v. med henblik på navnlig at understøtte

1) informations- og ytringsfriheden,

2) borgernes deltagelse i demokratiet,

3) offentlighedens kontrol med den offentlige forvaltning,

4) mediernes formidling af informationer til offentligheden og

5) tilliden til den offentlige forvaltning. ”

I forarbejderne til bestemmelsen i § 1, stk. 1 (lovforslag nr. LF 144 af 7. februar 2013), er der anført bl.a. følgende:

”Bestemmelsen i nr. 3 understreger, at loven skal understøtte offentlighedens kontrol med den offentlige forvaltning. Dette hænger sammen med, at loven i kraft af den indsigt i den offentlige forvaltning, som den giver mulighed for, kan være med til at forebygge og forhindre magtmisbrug og anden kritisabel forvaltningsvirksomhed samt tilskynde forvaltningsmyndighederne til at udføre deres virksomhed og funktioner på et fuldt forsvarligt og sagligt grundlag.

Efter bestemmelsen i nr. 4 har loven også til formål at understøtte mediernes formidling af informationer til offentligheden.

Dette skal ses i lyset af, at der med den adgang til indsigt i den offentlige forvaltnings dokumenter og sager, som loven sikrer, stilles et omfattende nyhedsmateriale til mediernes rådighed. Loven bidrager således til, at medierne kan informere offentligheden om spørgsmål, der behandles af den offentlige forvaltning, på et korrekt og fyldestgørende grundlag. ”

Se også betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, kapitel 8, pkt. 3, s. 246.

2.2. Offentlighedslovens § 3, stk. 1, nr. 3

Offentlighedslovens § 3, stk. 1, nr. 3, har følgende ordlyd:

”§ 3. Loven finder bortset fra bestemmelserne i §§ 11 og 12 og §§ 15-17 anvendelse på al virksomhed, der udøves af

…

3) KL og Danske Regioner. ”

I forarbejderne til bestemmelsen i § 3, stk. 1, nr. 3 (lovforslag nr. LF 144 af 7. februar 2013), er der anført bl.a. følgende:

”4.3.1.1. Med lovudkastets § 3, stk. 1, nr. 3, er det foreslået, at offentlighedslovens aktindsigtsregler også skal gælde for KL og Danske Regioner.

Offentlighedskommissionen har i den forbindelse lagt vægt på, at selvom foreningerne er oprettet på privatretligt grundlag, består foreningernes medlemmer (som noget særligt) udelukkende af offentlige myndigheder, og det er disse myndigheders interesser, typisk over for regering og Folketing, som de varetager. Herudover skal foreningerne bidrage til (eventuelt i samarbejde med andre), at de pågældende offentlige myndigheder løser deres (offentlige) opgaver bedst muligt. Hertil kommer, at foreningernes aktiviteter i vidt omfang finansieres ved offentlige midler. Kommissionen har i forlængelse heraf anført, at offentligheden kan have en interesse i gennem aktindsigt at skaffe sig kendskab til foreningernes aktiviteter og synspunkter m.v.”

I betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, kapitel 9, pkt. 6.12.4, s. 318 ff., er der anført bl.a. følgende:

”Kommissionens overvejelser om at inddrage KL og Danske Regioner under offentlighedsloven

Som det fremgår af pkt. 6.12.1 ovenfor, er KL og Danske Regioner ikke omfattet af den gældende offentlighedslov, og spørgsmålet er, om de bør være omfattet af den nye offentlighedslov.

Til støtte for det synspunkt, at de pågældende foreninger ikke skal være omfattet af offentlighedsloven kan bl.a. peges på, at foreningerne er oprettet på privatretligt grundlag, og ikke står i noget almindeligt over-/underordnelsesforhold til deres medlemmer, ligesom foreningerne ikke – bortset fra KL’s lønforhandlingsvirksomhed – udfører opgaver på medlemmernes vegne.

Hertil kommer, at foreningerne ikke træffer afgørelser i forvaltningsretlig forstand eller i øvrigt har beføjelser til ensidigt at foretage dispositioner, der har bindende virkninger i forhold til enkeltpersoner eller virksomheder. Foreningerne er heller ikke ved lov eller i henhold til lov tillagt særlige opgaver, men har efter lovgivningen i visse tilfælde alene en udtaleret og ret til at udpege medlemmer til diverse råd og nævn mv.

Heroverfor kan der imidlertid peges på, at selvom foreningerne er oprettet på privatretligt grundlag, består foreningernes medlemmer (som noget særligt) udelukkende af offentlige myndigheder, og det er disse myndigheders interesser, typisk over for regering og Folketing, som de varetager. Herudover skal foreningerne bidrage til (eventuelt i samarbejde med andre), at de pågældende offentlige myndigheder løser deres (offentlige) opgaver bedst muligt. Hertil kommer, at foreningernes aktiviteter i vidt omfang finansieres ved offentlige midler.

Det kan i forlængelse heraf anføres, at offentligheden kan have en interesse i gennem aktindsigt at skaffe sig kendskab til foreningernes aktiviteter og synspunkter mv.

På baggrund af den organisatoriske, funktionelle og økonomiske tilknytning, som de omhandlede foreninger kan siges at have til det offentlige (jf. pkt. 6.6 ovenfor om betydningen af disse tilknytningsmomenter), finder kommissionen, at foreningerne bør være omfattet af offentlighedsloven, jf. således lovudkastets § 3, stk. 1, nr. 3, hvor det er foreslået, at loven – bortset fra bestemmelserne i §§ 11-12 og §§ 15-17 – bør gælde for foreninger, der varetager fælles interesser for regioner og kommuner. ”

2.3. Offentlighedslovens § 36

Offentlighedslovens § 36, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd:

”§ 36. Bliver der fremsat anmodning om aktindsigt vedrørende dokumenter, der indgår i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en myndighed m.v., afgør denne myndighed m.v., om ansøgningen kan imødekommes. I andre tilfælde afgøres sager om aktindsigt af den myndighed m.v., der har dokumentet i sin besiddelse.

Stk. 2. Vedkommende myndighed m.v. afgør snarest, om en anmodning om aktindsigt kan imødekommes. En anmodning om aktindsigt skal færdigbehandles inden 7 arbejdsdage efter modtagelsen, medmindre dette på grund af f.eks. sagens omfang eller kompleksitet undtagelsesvis ikke er muligt. Den, der har anmodet om aktindsigt, skal i givet fald underrettes om grunden til fristoverskridelsen og om, hvornår anmodningen kan forventes færdigbehandlet. ”

I forarbejderne til bestemmelsen i § 36 (lovforslag nr. LF 144 af 7. februar 2013) er der anført bl.a. følgende om stk. 2:

”Bestemmelsen i stk. 2, der med visse ændringer viderefører den gældende lovs § 16, stk. 1 og 2, fastslår i 1. pkt., at anmodninger om aktindsigt skal afgøres snarest. Dette krav skal bl.a. ses i sammenhæng med, at en hurtig sagsbehandling og afgørelse af aktindsigtsanmodninger i almindelighed vil være en væsentlig forudsætning for, at offentlighedsloven kan opfylde sin intention om, at medierne ved anvendelsen af loven skal have adgang til at orientere offentligheden om aktuelle sager, der er under behandling i den offentlige forvaltning, jf. også lovforslagets § 1, stk. 1, nr. 4, med tilhørende bemærkninger.

Med anvendelsen af udtrykket ʼsnarestʼ er det således tilsigtet, at en anmodning om aktindsigt skal behandles og afgøres så hurtigt som muligt. Udtrykket ʼsnarestʼ indebærer for det første, at vedkommende myndighed m.v. skal tilstræbe, at anmodninger om aktindsigt i sager, der er klart identificerede, og som indeholder et begrænset antal dokumenter, som ikke kræver en nærmere gennemgang eller overvejelse, færdigbehandles i løbet af 1-2 arbejdsdage efter modtagelsen af aktindsigtsanmodningen.

…

Det følger af bestemmelsen i 2. pkt., at en anmodning om aktindsigt som udgangspunkt skal være færdigbehandlet inden syv arbejdsdage efter, at anmodningen er modtaget. Dette følger af, at det i bestemmelsen er forudsat, at det kun vil være ʼundtagelsesvistʼ, at en anmodning ikke vil kunne færdigbehandles inden for den nævnte frist.

En udsættelse af færdigbehandlingen af en aktindsigtsanmodning udover sagsbehandlingsfristen på syv arbejdsdage kan efter bestemmelsen være begrundet i f.eks. sagens omfang eller kompleksitet. Bestemmelsen bygger imidlertid på en forudsætning om, at afgørelsen af spørgsmålet om aktindsigt navnlig vil kunne udskydes som følge af sagens omfang eller kompleksitet.

Med udtrykket ʼsagens omfangʼ sigtes først og fremmest til antallet af dokumenter, der er omfattet af den enkelte anmodning om aktindsigt. Med udtrykket ʼsagens kompleksitetʼ sigtes der dels til de juridiske spørgsmål, som en aktindsigtsanmodning kan rejse, dels til, om en anden myndighed eller en virksomhed skal høres om aktindsigtsanmodningen. Det forudsættes, at en myndighed m.v. i givet fald fastsætter en kort høringsfrist, der tager behørigt hensyn til, at aktindsigtsanmodningen så vidt muligt skal færdigbehandles inden for rimelig tid.

Det forhold, at udsættelse af færdigbehandlingen af en aktindsigtsanmodning udover fristen på syv arbejdsdage f.eks. kan være begrundet i sagens omfang eller kompleksitet, indebærer, at der ikke er tale om en udtømmende opregning af de forhold, der kan begrunde en sådan udsættelse. Som et andet eksempel på, at det kan være berettiget at udsætte færdigbehandlingen kan nævnes det tilfælde, hvor den pågældende myndighed m.v. på grund af tidligere indgivne anmodninger om aktindsigt ikke kan (færdig)behandle den foreliggende anmodning inden for den nævnte frist, selvom anmodningen vedrører et begrænset antal dokumenter. Hvis en myndighed holder lukket i en sammenhængende periode f.eks. omkring jul og nytår af en sådan længde, at anmodningen om aktindsigt ikke (med rimelighed) kan forventes færdigbehandlet inden for fristen på syv arbejdsdage, vil dette også kunne begrunde, at fristen overskrides, jf. pkt. 4.17.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Om de forhold, der efter omstændighederne og undtagelsesvist kan begrunde en udsættelse af behandlingen af en anmodning om aktindsigt, kan der i øvrigt henvises til betænkningens kapitel 22, pkt. 4.2 (side 798 f.). Selvom der foreligger en udsættelsesgrund, skal myndigheden prioritere behandlingen af den pågældende aktindsigtsanmodning.

Det forhold, at bestemmelsen fastsætter, at en anmodning om aktindsigt skal afgøres snarest, og (som udgangspunkt) inden syv arbejdsdage efter, at den er modtaget, medfører – som også nævnt ovenfor – at en anmodning om aktindsigt, der klart har identificeret den sag, anmodningen vedrører, og som vedrører et begrænset antal dokumenter, der ikke kræver en nærmere gennemgang eller overvejelse, bør være færdigbehandlet i løbet af 1-2 arbejdsdage efter modtagelsen af aktindsigtsanmodningen.

Det anførte forhold indebærer endvidere, at det skal tilstræbes, at en anmodning om aktindsigt, som omfatter lidt flere dokumenter, der ikke kræver en nærmere gennemgang eller overvejelse, færdigbehandles i løbet af tre til syv arbejdsdage. Det samme gælder de tilfælde, hvor anmodningen omfatter et mere begrænset antal dokumenter, som giver anledning til en nærmere gennemgang og overvejelser.

I de (særlige) tilfælde, hvor anmodningen f.eks. omfatter et stort antal dokumenter, eller hvor anmodningen giver anledning til overvejelser af f.eks. juridiske spørgsmål af mere kompliceret karakter – dvs. når der undtagelsesvist foreligger et forhold, der kan begrunde en udsættelse af fristen på syv arbejdsdage – skal det tilstræbes, at anmodningen om aktindsigt færdigbehandles inden for 14 arbejdsdage efter, at anmodningen er modtaget.

I de (helt særlige) tilfælde, hvor aktindsigtsanmodningen omfatter et meget stort antal dokumenter, eller hvor anmodningen rejser f.eks. juridiske spørgsmål af ganske kompliceret karakter, skal det tilstræbes, at anmodningen færdigbehandles senest inden for 40 arbejdsdage efter, den er modtaget. Som eksempel herpå kan nævnes det tilfælde, hvor der anmodes om aktindsigt i samtlige sager af en bestemt type, som den pågældende myndighed m.v. i vidt omfang behandler, og som myndigheden m.v. har modtaget i løbet af det seneste år.

Det fremgår af 2. pkt., at det kun vil være ʼundtagelsesvistʼ, at en anmodning ikke kan færdigbehandles inden for fristen på syv arbejdsdage. Dette udtryk bygger på en forventning om, at antallet af aktindsigtssager, hvor denne frist ikke kan overholdes, i det samlede billede af aktindsigtssager for samtlige landets myndigheder m.v. ikke må være det normale. ”

I betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, kapitel 22, pkt. 4.2 (s. 798 f.), som der henvises til i forarbejderne til § 36, stk. 2, er der anført følgende:

”4.2. Udsættelse af behandlingen af en anmodning om aktindsigt

4.2.1. Det er antaget, at hensynet til en forsvarlig og hurtig behandling af andre sager, der i øvrigt er under ekspedition hos den pågældende forvaltningsmyndighed, vil kunne medføre, at en begæring om aktindsigt ikke kan imødekommes straks ved fremsættelsen. I disse tilfælde bør adgangen til aktindsigt dog i almindelighed meddeles inden for den frist, der er angivet i offentlighedslovens § 16, stk. 2, jf. pkt. 49 i Justitsministeriets vejledning om offentlighedsloven fra 1986, samt Vogter, side 284.

Ombudsmanden har i FOB 1992, side 72, anerkendt den nævnte udsættelsesgrund, men har samtidigt fremhævet, at den almindelige prioritering af arbejdsopgaverne i et ministerium, herunder hensynet til betjening af Folketinget, ikke kan anerkendes som en udsættelsesgrund. Dette skyldes, at begæringer om aktindsigt skal behandles som hastesager, således at besvarelsen af sådanne forespørgsler skal tillægges en særlig høj prioritet i forhold til ministeriets øvrige sager.

4.2.2. Der kan også være andre hensyn – end hensynet til en forsvarlig og hurtig behandling af andre sager – der kan begrunde en udsættelse af behandlingen af en aktindsigtssag. En udsættelse kan således ske, hvis der foreligger nogle særlige forhold ved den sag, hvori der begæres aktindsigt.

Det er på den baggrund antaget, at en udsættelse kan ske, hvis dokumenterne, der begæres aktindsigt i, er sendt i høring, hvis dokumenterne er tilbagesendt til andre myndigheder mv. efter endt ekspedition, hvis der, på grund af tvivlsomme fortolkningsspørgsmål, er behov for at indhente en udtalelse fra en anden forvaltningsmyndighed, hvis der indhentes en udtalelse fra en person eller privat virksomhed, hvis interesser kan være til hinder for, at begæringen imødekommes, eller hvis der begæres aktindsigt i en sag, hvor den pågældende sagsbehandler er midlertidigt fraværende, f.eks. pga. sygdom, bortrejse og lignende, jf. nærmere om de nævnte tilfælde betænkning nr. 857/1978, side 317, og Vogter, side 281 ff. Ombudsmanden har i FOB 1990, side 50, og navnlig FOB 1992, side 72, samt FOB 1994, side 340, anerkendt de nævnte udsættelsesgrunde.

Den omstændighed, at der foreligger en af de nævnte grunde, er imidlertid ikke ensbetydende med, at afgørelsen om aktindsigt som sådan kan nedprioriteres. Således gælder fortsat et krav om, at en forvaltningsmyndighed snarest skal træffe afgørelse om aktindsigtsspørgsmålet, jf. FOB 1990, side 50.

Ombudsmanden har i den nævnte udtalelse i øvrigt anerkendt, at en gennemgang af sagens dokumenter med henblik på at udskille fortrolige oplysninger er særlig ressourcekrævende, og derfor vil kunne begrunde en vis udsættelse af afgørelsen om aktindsigt. Hvor længe, afhænger af dokumenternes omfang og karakter.

Endvidere har ombudsmanden i FOB 1994, side 340, accepteret, at interne ressourcemæssige og personalemæssige forhold, når de specifikt rammer den del af myndigheden, som skal behandle begæringen om aktindsigt, kan begrunde en kortvarig udskydelse af afgørelsen.

Derimod kan det forhold, at så få personer i forvaltningsmyndigheden som muligt – af fortrolighedshensyn – arbejder med og får kendskab til sagens dokumenter, ikke i sig selv begrunde en udsættelse af afgørelsen om aktindsigt, jf. FOB 1990, side 50. ”

I betænkningen er det på s. 806 også nævnt, at ”[s]elvom der foreligger en udsættelsesgrund, skal myndigheden dog prioritere behandlingen af den pågældende aktindsigtsanmodning”.

Jeg henviser også til Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer, 2. udgave (2020), s. 841 ff., hvor der er anført bl.a. følgende:

”6.6. Personale- og ressourcemæssige forhold

Interne ressourcemæssige og personalemæssige forhold kan, når de specifikt rammer den del af myndigheden, som skal behandle anmodningen om aktindsigt, begrunde en ganske kortvarig udskydelse af afgørelsen, jf. FOB 1994, side 340. Det samme gælder, hvis den pågældende sagsbehandler er midlertidigt fraværende på grund af sygdom, bortrejse og lignende (f.eks. deltagelse i et efteruddannelseskursus af nogle dages varighed).

Derimod kan almindelige ressourcemæssige forhold – i lyset af de håndfaste sagsbehandlingsfrister, der følger af den gældende offentlighedslovs bemærkninger – ikke begrunde en udskydelse af aktindsigtsafgørelsen.

…

6.8. Andre udsættelsesgrunde

Hvis en myndighed holder (helt) lukket i en sammenhængende periode – f.eks. omkring jul og nytår – af en sådan længde, at anmodningen om aktindsigt ikke (med rimelighed) kan forventes færdigbehandlet inden for fristen på 7 arbejdsdage, vil dette også kunne begrunde, at fristen overskrides, jf. også pkt. 6.10 nedenfor. Dette synspunkt kan ikke anvendes, hvis myndigheden ikke har helt lukket, men hvor der er tale om, at mange medarbejdere er på ferie f.eks. i en sommerferieperiode, jf. FOB 2016-45.

…

6.10. Ugyldige udsættelsesgrunde

…

Det kan heller ikke antages, at det forhold, at den pågældende sagsbehandler på det tidspunkt, en aktindsigtsanmodning modtages, er taget på (længerevarende) ferie, kan begrunde en udsættelse af sagsbehandlingsfristen, jf. FOB 1994, side 424, hvor ombudsmanden udtalte, at efterårsferie ikke kunne begrunde en udsættelse af en afgørelse om aktindsigt. I sådanne tilfælde må myndigheden sikre sig, at andre tilbageværende ansatte behandler aktindsigtsanmodningen.

Heller ikke det forhold, at mange af myndighedens medarbejdere er taget på ferie, f.eks. i en sommerferieperiode, kan i sig selv begrunde en udsættelse, men det vil efter omstændighederne blive accepteret, at den gennemsnitlige sagsbehandlingstid i aktindsigtssager stiger i en periode, hvor mange medarbejdere holder ferie. ”

2.4. Ombudsmandens praksis

Folketingets Ombudsmand har tidligere udtalt sig om udsættelse af aktindsigtssager på grund af interne ressourcemæssige og personalemæssige forhold, herunder afholdelse af ferie. Jeg henviser til bl.a. følgende sager:

FOB 1994.340 vedrørte en aktindsigtssag, hvor Trafikministeriet henviste til bl.a. interne ressourcemæssige og personalemæssige forhold som grund til, at behandlingen af en aktindsigtsanmodning trak ud.

Ombudsmanden anførte, at det ikke kan afvises, at interne ressourcemæssige og personalemæssige forhold, når de specifikt rammer den del af myndigheden, som skal behandle begæringen om aktindsigt, vil kunne begrunde en ganske kortvarig udskydelse af afgørelsen. I den konkrete sag lå forsinkelsen (9 måneder) dog langt ud over det acceptable.

FOB 1994.424 vedrørte en aktindsigtssag, hvor Undervisningsministeriet havde oplyst, at ministeriet på grund af efterårsferien først kunne tage (endelig) stilling til en begæring om aktindsigt efter udløbet af den daværende 10-dages frist (§ 16 i lov nr. 572 af 19. december 1985 med senere ændringer).

Ombudsmanden udtalte, at ferie ikke kan begrunde udsættelse af en afgørelse om aktindsigt. Hvis den sagsbehandler, der skulle have behandlet aktindsigtsanmodningen, er på ferie, må afgørelsen overlades til en anden. Dette gælder også, selv om der er tale om et tidspunkt som skolernes efterårsferie, hvor der i almindelighed er mange, der holder ferie, og arbejdspresset blandt det tilbageværende personale derfor er ekstra stort.

Ombudsmanden fandt det derfor beklageligt, at Undervisningsministeriet som begrundelse for, at 10-dages fristen ikke blev overholdt, havde henvist til efterårsferien.

FOB 2016-45 vedrørte en aktindsigtssag, hvor Transport- og Bygningsministeriet udsatte sagsbehandlingen på grund af sommerferie. En borger bad om aktindsigt den 5. juli 2016, og ministeriet kvitterede den 6. juli 2016 for modtagelsen og oplyste, at ministeriet ikke forventede at kunne besvare anmodningen inden for hverken 1-2 arbejdsdage eller 7 arbejdsdage. Årsagen var, at det var sommerferie, hvilket medførte, at flere af departementets medarbejdere, som var nødvendige for behandlingen af sagen, var fraværende. Ministeriet forventede at kunne afslutte behandlingen af sagen senest den 19. august 2016.

Transport- og Bygningsministeriet havde anført, at det som eksempel på en udsættelsesgrund i forarbejderne er nævnt, at en myndighed holder ”lukket” i en sammenhængende periode, som f.eks. omkring jul og nytår. Ombudsmanden bemærkede hertil, at bemærkningen i forarbejderne alene kunne antages at omfatte den situation, hvor en myndighed holder helt lukket, men ikke en situation, hvor en myndighed – som Transport- og Bygningsministeriet – har mange medarbejdere på ferie. Eksemplet var efter ombudsmandens opfattelse en konsekvens af, at hvis en myndighed er lukket, er der ikke nogen medarbejdere til at behandle sager om aktindsigt, hvorfor fristerne – afhængigt af lukkeperiodens længde – i sidste ende kan være umulige at overholde. Ombudsmanden udtalte i den forbindelse, at bestemmelsen i offentlighedslovens § 36, stk. 2, ikke skal forhindre, at myndigheder eventuelt holder helt lukket.

Det var ombudsmandens opfattelse, at afholdelse af sommerferie hos de relevante sagsbehandlere ikke i sig selv kunne bevirke, at de frister, der er opstillet for færdigbehandlingen af en aktindsigtsanmodning i offentlighedslovens § 36, stk. 2, og forarbejderne hertil, kunne udsættes.

Myndigheder kunne således ikke ”lukke ned” for behandlingen af visse aktindsigtsanmodninger, men måtte have et beredskab i ferien, der i udgangspunktet gjorde det muligt at behandle sagerne inden for de frister, der er opstillet i loven og forarbejderne. Ombudsmanden bemærkede dog samtidig, at det næppe altid ville kunne undgås, at den gennemsnitlige sagsbehandlingstid i aktindsigtssager stiger i en periode, hvor mange medarbejdere holder ferie.

3. Justitsministeriets udtalelse af 30. november 2020

Justitsministeriet har i en udtalelse af 30. november 2020 vedrørende udsættelse af svarfristen på en aktindsigtsanmodning efter offentlighedslovens § 36, stk. 2, anført bl.a. følgende på baggrund af forarbejderne til offentlighedsloven, ombudsmandspraksis mv.:

”[Det er] samlet set Justitsministeriets vurdering, at en myndigheds mv. beslutning om lukning i en sammenhængende periode på tre uger hen over den traditionelle sommerferieperiode ikke i sig selv kan begrunde en udsættelse af svarfristen på en aktindsigtsanmodning efter offentlighedslovens § 36, stk. 2, og at lukning i en sammenhængende periode af en sådan længde kun under helt ekstraordinære omstændigheder vil kunne begrunde en udsættelse.

For så vidt angår udsættelse på grund af interne ressource- og personalemæssige forhold, herunder afholdelse af ferie, henvises til den ovenfor citerede ombudsmandsudtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning for 1994, side 340, hvor ombudsmanden udtalte, at interne ressource- og personalemæssige forhold, når de specifikt rammer den del af myndigheden, som skal behandle begæringen om aktindsigt, kan begrunde en kortvarig udskydelse af afgørelsen.

Det er den enkelte myndigheds ansvar at sikre et beredskab i en eventuel lukningsperiode, som gør det muligt at behandle aktindsigtssager inden for de frister, der er opstillet i loven og forarbejderne, jf. FOB 2016-45, herunder om nødvendigt at foretage en prioritering af behandlingen af de enkelte sager ud fra deres karakter. Hvor et midlertidigt fravær hos en konkret (nøgle-)medarbejder, der skyldes sygdom, kursusophold el. lign., efter omstændighederne vil kunne begrunde en kortvarig forlængelse af sagsbehandlingstiden, gør det samme sig ikke gældende for sommerferielukning, der skyldes et ønske om at nedbringe merarbejdspukler mv. En myndighed mv. må i den forbindelse udøve sin ledelsesret på en sådan måde, at det sikres, at hverken personaleretlige eller offentlighedslovens regler tilsidesættes.

Justitsministeriet bemærker samtidig, at det ikke synes udelukket, at en myndigheds mv. beslutning om lukning i en længerevarende sammenhængende periode, f.eks. tre uger, på grund af interne ressource- og personalemæssige forhold, som skyldes helt ekstraordinære omstændigheder – eksempelvis i tilfælde af generalstrejke, alvorlige epidemiudbrud eller lignende – og som må antages at have betydning for myndighedens mv. bemandingssituation, vil kunne begrunde en udsættelse. ”

4. Din opfattelse

Du har over for mig gjort gældende, at KL’s sagsbehandlingstid i forbindelse med din aktindsigtsanmodning af 30. juni 2020 var for lang, idet KL efter din opfattelse ikke kunne udsætte behandlingen af sagen i de 3 uger, hvor KL holdt sommerferielukket.

Du har i en mail af 6. oktober 2020 til mig anført, at ”offentlighedsloven [ikke] giver mulighed for en fuldstændig nedlukning i sommerferien på tre uger, hvor aktindsigtsanmodninger ikke behandles og blot ligger stille”.

I en mail af 7. december 2020 har du endvidere anført, at det ”principielt er ubetryggende, hvis offentligheden i forvaltningen i praksis ville kunne sættes på standby henover en sommerferie. Samfundet som sådan kører jo videre på trods af, at det er en ferieperiode, hvor mange holder ferie, der er ikke tale om helligdage som fx mellem jul og nytår, men i princippet om helt almindelige hverdage, hvor samfundet og dets myndigheder forventes at varetage deres funktioner – det kan være for nedsat kraft, men ikke træde helt ud af kraft”.

Du har endvidere anført, at KL er omfattet af reglerne i offentlighedsloven, og at der ikke gælder andre frister for behandling af aktindsigtsanmodninger for foreninger som KL.

5. KL’s opfattelse

5.1. Til brug for min behandling af sagen bad jeg den 28. august 2020 KL om en udtalelse om KL’s sagsbehandlingstid i forbindelse med din aktindsigtsanmodning af 30. juni 2020, herunder KL’s lukkeordning. KL har i en udtalelse af 28. september 2020 anført bl.a. følgende vedrørende KL’s lukkeordning:

”KL kan vedrørende sagsbehandlingstiden oplyse, at KL holder fuldstændigt lukket i ugerne 28, 29 og 30. Det betyder i praksis, at alle medarbejderne i KL skal afholde ferie, afspadsering eller lignende i de tre uger. Dette er nødvendigt for at undgå ophobning af store pukler af ferie og afspadsering.

Der er alene enkelte medarbejdere i KL, der hjemmefra er til rådighed for at gøre det muligt at have et presseberedskab samt beredskab til behandling af eventuelle ulovlige arbejdsnedlæggelser. Sidstnævnte er KL forpligtet til i sit virke som arbejdsgiverorganisation.

De få medarbejdere, der varetager disse funktioner, udfører alene arbejde i de tre uger, hvis der måtte opstå sager på de to områder, og afholder ellers ferie, afspadsering eller lignende, såfremt der ikke indkommer sager. Medarbejderne varetager således ikke andre opgaver, herunder besvarelse af aktindsigt i de nævnte tre uger. Opgaven med besvarelse af aktindsigt er slet ikke en del af de pågældende medarbejderes normale arbejdsopgaver. KL informerer aktivt om ferielukningen både på kl.dk og i det autosvar, der gives ved mailhenvendelser i lukkeugerne. (…)

…

Coronasituationen betød, at KL i sommerferien havde et helt særligt beredskab til at tage sig af uopsættelige henvendelser herom. KL’s administrerende direktør og direktøren på sundhedsområdet kunne således kontaktes. (…)

…

KL havde således ikke medarbejdere på arbejde, der besvarede mail eller telefonhenvendelser om corona i lukkeugerne.

KL bestræber sig på at afslutte alle aktindsigtsanmodninger, inden KL lukker i sommerperioden. I den konkrete sag, hvori KL vurderede, at det var nødvendigt at høre politiet og Center for Cybersikkerhed, var det imidlertid ikke muligt at træffe endelig afgørelse i sagen inden nedlukningen.

KL genoptager altid behandlingen af aktindsigtssagerne straks efter genåbningen med henblik på at træffe afgørelse hurtigst muligt.

For så vidt angår ansøgningen fra journalist A, iværksatte KL straks efter åbningen behandlingen af henvendelsen fra A. Baggrunden for, at der gik otte dage fra genåbningen til, at der blev truffet afgørelse er, at KL afventede svar fra de myndigheder, som KL havde hørt, samt at der foregik en dialog herom med pågældende myndigheder.

KL havde dialog med politiet den 3. juli 2020. KL blev i den forbindelse oplyst, at politiet ikke kunne svare endeligt før senere. Politiets endelige

besvarelse forelå mandag den 6. juli 2020 efter KL’s nedlukning. KL kontaktede Center for Cybersikkerhed den 29. juli 2020. KL havde efterfølgende henholdsvis den 3., 5. og 10. august 2020 dialog med Center for Cybersikkerhed om KL’s henvendelse.

Det er KL’s vurdering, at det er i overensstemmelse med offentlighedslovens § 36, stk. 2, at KL ikke besvarer eller færdigbehandler modtagne aktindsigtsanmodninger i de tre uger i sommerperioden, hvor KL holder fuldstændig lukket.

Det bemærkes i den forbindelse, at KL som oplyst, ikke bibeholder et nødberedskab, udover det beskrevne, til at behandle sager i lukkeugerne.

Det er KL’s vurdering, at der med det angivne i forarbejderne om muligheden for lovligt at udsætte svarfristen i tilfælde af ’lukning i en sammenhængende periode f.eks. omkring jul og nytår’ er grundlag for at KL udsatte den endelige afgørelse i (anmodningen) om aktindsigt med henvisning til, at KL i en sammenhængende periode i løbet af sommeren holdt lukket som sket. ”

Jeg sendte den 30. oktober 2020 dine bemærkninger af 6. oktober 2020 til KL, som i et brev af 13. november 2020 til mig henviste til et brev af samme dato, som KL havde sendt til dig.

5.2. Den 30. november 2020 sendte Justitsministeriet en kopi af sin udtalelse af samme dato til KL. KL sendte mig herefter den 2. december 2020 sine bemærkninger til Justitsministeriets udtalelse. KL anførte bl.a. følgende:

”KL finder ikke Justitsministeriets konklusion overbevisende.

KL har som sådan ikke bemærkninger til de forarbejder, ombudsmandsudtalelser og citater fra den juridiske litteratur om frister og fristudsættelser i forbindelse med behandlingen af sager om aktindsigt, for så vidt de fremdragne citater skitserer hovedregler og undtagelser om det juridiske spørgsmål i sagen.

Det er dog KL’s opfattelse, at kun ét af citaterne – fra FOB 2016-45 – er relevant for den situation, der gør sig gældende i forbindelse med den aktindsigtssag, som er genstand for ombudsmandens aktuelle undersøgelse:

’Transport- og Bygningsministeriet har anført, at det som eksempel på en udsættelsesgrund er nævnt, at en myndighed holder ’lukket’ i en sammenhængende periode, som f.eks. omkring jul og nytår.

Jeg bemærker hertil, at dette efter min opfattelse alene kan antages at omfatte den situation, hvor en myndighed holder helt lukket, men ikke en situation, hvor en myndighed – som Transport- og Bygningsministeriet – har mange medarbejdere på ferie.

Eksemplet er efter min opfattelse en konsekvens af, at hvis en myndighed er lukket, så er der ikke nogen medarbejdere til at behandle sager om aktindsigt, hvorfor fristerne – afhængig af lukkeperiodens længde – i sidste ende kan være umulige at overholde. Og bestemmelsen i offentlighedslovens § 36, stk. 2, skal ikke forhindre, at myndigheder eventuelt holder helt lukket. ’

I forbindelse med KL’s lukkeuger er der hverken tale om fristudsættelse, fordi en afdeling i KL er lukket på grund af ’interne ressourcemæssige og personalemæssige forhold, når de specifikt rammer den del af myndigheden’ eller om fristudsættelse på grund af medarbejdernes individuelle feriefravær. KL sørger – bortset fra perioder, hvor KL har helt lukket – for, at der altid er medarbejdere til at behandle anmodninger om aktindsigt, og sagerne behandles som hastesager.

Efter den generelle gennemgang af forarbejder, ombudsmandsudtalelser og juridisk litteratur om fristudsættelser drager Justitsministeriet herefter uden nærmere argumentation den konklusion – blot med henvisning til en ’samlet set’-vurdering – at en lukning af 3 ugers varighed ikke i sig selv kan begrunde en fristudsættelse, og at en lukning af denne varighed kun ’under helt ekstraordinære omstændigheder vil kunne begrunde en udsættelse’. I den forbindelse peger Justitsministeriet på, at fx en generalstrejke eller en epidemi vil kunne udgøre sådanne ekstraordinære omstændigheder.

KL er ikke enig hverken i Justitsministeriets ’samlet-set’-vurdering eller i ministeriets angivelse af, under hvilke omstændigheder en lukning kan udgøre en gyldig grund til at fristudsætte.

Med hensyn til ’samlet-set’-vurderingen bygger den primært på citater, der ikke er relevante for den aktuelle sag.

Med hensyn til de ekstraordinære eksempler, Justitsministeriet nævner, beror de på forhold, som myndigheden ikke selv er herre over. Heroverfor står fx lukning mellem jul og nytår, som hviler på myndighedens egen beslutning – og som Justitsministeriet ikke synes at udfordre.

KL er enig med ombudsmanden i, jf. ovenstående citat fra FOB 2016-45, at offentlighedslovens § 36, stk. 2, ikke skal forhindre, at myndigheder eventuelt holder helt lukket.

For det tilfælde at ombudsmanden skulle finde grundlag for at være enig i Justitsministeriets ’samlet-set’-vurdering, skal KL tilføje, at KL er en privat forening. KL har ikke på samme måde som en offentlig myndighed et umiddelbart forvaltningsansvar over for borgere og virksomheder. KL må lige som andre private virksomheder kunne bestemme sine egne åbningstider og lukkeperioder. Det kan ikke have været hensigten med at inddrage KL under offentlighedsloven, at KL – ud over at skulle behandle anmodninger om aktindsigt – bliver begrænset i sin råden som privat forening med det resultat, at KL bliver tvunget til at holde medarbejdere fra samtlige kontorer standby under en 3 ugers sommerferielukkeperiode. Det drejer sig ikke alene om, at der skal være jurister til stede til at vurdere anvendelsen af offentlighedslovens bestemmelser. Der skal også være medarbejdere til stede, der kender de sager, der måtte blive bedt om aktindsigt i. Dels med henblik på fremfinding af dokumenter, og dels med henblik på at give en vurdering af dokumenternes og oplysningernes følsomhed i forhold til KL’s interesser.

KL fastholder således sit synspunkt om, at det er i overensstemmelse med offentlighedsloven og dennes forarbejder samt ombudsmandspraksis, at lukke hele KL, herunder behandlingen af aktindsigtsager, i en periode hvor der ligesom i forbindelse med lukning mellem jul og nytår, er mindre aktivitet i samfundet som helhed. ”

5.3. På et virtuelt møde den 15. december 2020 mellem KL og ombudsmanden fik KL lejlighed til at uddybe sin udtalelse af 2. december 2020. KL tilkendegav bl.a., at KL med henvisning til forarbejderne til § 36, stk. 2, kunne udsætte behandlingen af aktindsigtssager i de 3 uger, KL holder helt ferielukket. KL gjorde også gældende, at det ikke kan have været lovgivers hensigt, at KL skal begrænses i forhold til muligheden for at holde helt lukket i sommerferieperioden.

6. Min vurdering

6.1. Jeg har som nævnt ovenfor under pkt. 1 koncentreret min undersøgelse om, hvorvidt KL kunne udsætte behandlingen af din anmodning om aktindsigt i de nævnte 3 uger på grund af KL’s ferielukning.

Efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 36, stk. 2, gælder der en almindelig frist på 7 arbejdsdage for ekspedition af sager om aktindsigt.

I forarbejderne til bestemmelsen er der desuden opstillet mere specifikke målsætninger for sagsbehandlingstiden. Det er bl.a. forudsat, at ukomplicerede aktindsigtssager skal tilstræbes færdigbehandlet i løbet af 1-2 arbejdsdage. De mest omfattende og komplicerede aktindsigtsanmodninger (de ”helt særlige tilfælde”) skal efter forarbejderne søges færdigbehandlet inden for 40 arbejdsdage efter modtagelsen.

Det fremgår således af bestemmelsen i § 36, stk. 2, og forarbejderne hertil, at lovgivningsmagten har lagt stor vægt på, at begæringer om aktindsigt behandles hurtigt.

En udskydelse af den fastsatte 7-dages frist vil dog efter ordlyden af bestemmelsen i § 36, stk. 2, kunne ske f.eks. på grund af sagens omfang eller kompleksitet.

I forarbejderne til og i betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, som der henvises til i forarbejderne til § 36, stk. 2, er det anført, at bestemmelsens opregning af forhold, der kan begrunde en fristoverskridelse, ikke er en udtømmende opregning, og der er nævnt en række yderligere eksempler på forhold, som kan begrunde, at de fastsatte frister overskrides, jf. nærmere ovenfor under pkt. 2.3. Eksemplerne angår bl.a. spørgsmålet om, i hvilket omfang interne personale- og ressourcemæssige forhold kan begrunde en udsættelse, og bygger til dels på ældre praksis fra Folketingets Ombudsmand.

Det fremgår således af forarbejderne, at hvis en myndighed holder lukket i en sammenhængende periode f.eks. omkring jul og nytår af en sådan længde, at anmodningen om aktindsigt ikke (med rimelighed) kan forventes færdigbehandlet inden for fristen på 7 arbejdsdage, vil dette også kunne begrunde, at fristen overskrides.

6.2. Spørgsmålet er derfor, om forarbejdernes angivelse af muligheden for at udsætte svarfristen i aktindsigtssager i tilfælde af ”lukning i en sammenhængende periode f.eks. omkring jul og nytår”, som anført af KL, også kan begrunde en udsættelse i en sammenhængende periode på 3 uger henover sommerferien i en situation, hvor myndigheden samtidig holder helt lukket.

Ligesom Justitsministeriet finder jeg, at dette ikke er tilfældet. Og det er som følge heraf også min opfattelse, at det ikke er i overensstemmelse med bestemmelsen i offentlighedslovens § 36, stk. 2, at KL udsatte behandlingen af din anmodning om aktindsigt i 3 uger på grund af ferielukning.

Jeg har herved lagt vægt på, at der, som nævnt ovenfor under pkt. 2.3 og 6.1, med offentlighedslovens § 36, stk. 2, er fastsat og forudsat ganske håndfaste frister for behandlingen af begæringer om aktindsigt i forskellige typetilfælde.

Disse frister skal ses i sammenhæng med, at et af de grundlæggende formål med offentlighedsloven er at understøtte befolkningens informationsgrundlag og offentlighedens kontrol med den offentlige forvaltning, herunder mediernes formidling af information til offentligheden, jf. ovenfor under pkt. 2.1. En hurtig behandling af aktindsigtssager er således en grundlæggende forudsætning for, at medierne har mulighed for løbende at orientere befolkningen om aktuelle sager i den offentlige forvaltning.

Hvis sager om aktindsigt ikke fremmes med den fornødne hurtighed, er der en risiko for bl.a., at de oplysninger, som journalister og andre får udleveret, er uaktuelle, og dermed en risiko for, at formålet med offentlighedsloven forspildes. Jeg henviser bl.a. til min udtalelse af 16. december 2020 vedrørende sundhedsmyndighedernes sagsbehandlingstider i sager om aktindsigt, som kan findes på min hjemmeside, www.ombudsmanden.dk.

Jeg har også lagt vægt på, at forarbejdernes henvisning til, at svarfristen vil kunne overskrides i forbindelse med en myndigheds lukning i en sammenhængende periode f.eks. omkring jul og nytår, er angivet i relation til fristen på 7 arbejdsdage i § 36, stk. 2, og ikke i relation til de (helt) særlige tilfælde, hvor sagsbehandlingstiden berettiget vil kunne være op til 14 eller 40 dage. Der vil i øvrigt i perioden omkring jul og nytår være en række helligdage, hvilket ikke gør sig gældende i sommerferieperioden. Det er derfor min opfattelse, at eksemplet i forarbejderne ikke kan overføres til lukning i forbindelse med en længere sammenhængende periode henover sommeren.

Der er i sagen FOB 2016-45, som KL har henvist til, efter min opfattelse ikke taget stilling til den her diskuterede problemstilling. Sagen vedrørte udsættelse af behandlingen af en aktindsigtsanmodning med den begrundelse, at flere (men ikke alle) af myndighedens medarbejdere var fraværende på grund af sommerferie. Ombudsmanden havde derfor i sagen ikke anledning til at udtale sig om adgangen til at udsætte behandlingen af aktindsigtsanmodninger på grund af egentlig lukning i en længere sammenhængende periode henover sommeren.

6.3. KL har under sagen endvidere gjort gældende, at KL er en privat forening og derfor selv – lige som andre private virksomheder – må kunne bestemme egne åbningstider og lukkeperioder. Det kan ifølge KL ikke have været lovgivers hensigt med at inddrage KL under offentlighedsloven, at KL skulle forhindres i at holde sommerferielukket i en periode på 3 uger.

Dette synspunkt har efter min opfattelse ikke støtte i offentlighedsloven og dennes forarbejder. Hverken ordlyden af lovens § 36 eller forarbejderne indeholder indikationer på, at der i relation til sagsbehandlingsfrister skal sondres mellem forvaltningsmyndigheder og privatretlige organer, der er inddraget under loven efter dennes § 3. Som det fremgår af bestemmelsen i offentlighedslovens § 3, stk. 1, nr. 3, er der fra lovgivers side udtrykkeligt taget stilling til, hvilke bestemmelser i offentlighedslovens almindelige ordning KL skal være undtaget fra. Det drejer sig om bestemmelserne i offentlighedslovens §§ 11 og 12 (dataudtræk og indsigt i databeskrivelsen) og §§ 15-17 (journalisering, postlister og aktiv information). De øvrige bestemmelser i offentlighedsloven, herunder reglerne om frister for sagsbehandlingen, jf. § 36, stk. 2, gælder derimod for KL.

Jeg har forståelse for, at KL har behov for, at medarbejderne henover sommeren skal afholde ferie, afspadsering eller lignende for at undgå ophobning af store pukler af ferie og afspadsering. Heri adskiller KL’s situation sig imidlertid ikke fra situationen for forvaltningsmyndigheder, herunder for KL’s egne medlemmer. Det er KL’s ansvar at sikre en bemanding også i sommerferieperioden, som gør det muligt at behandle aktindsigtssager inden for de frister, der er opstillet i loven og forarbejderne, selv om det næppe altid kan undgås, at den gennemsnitlige sagsbehandlingstid i aktindsigtssagerne stiger i en periode, hvor mange medarbejdere holder ferie, jf. også FOB 2016-45.

6.4. Samlet set er det min opfattelse, at det ikke var i overensstemmelse med bestemmelsen i offentlighedslovens § 36, stk. 2, at KL udsatte behandlingen af din anmodning om aktindsigt i de 3 uger på grund af ferielukning. Jeg har gjort KL bekendt med min opfattelse. Da KL har truffet afgørelser i din sag, foretager jeg mig ikke mere i anledning af din klage.

Jeg har ikke taget stilling til KL’s sagsbehandling i øvrigt, jf. min afgrænsning af sagen ovenfor under pkt. 1.

Herefter foretager jeg mig ikke mere i sagen.