7.1. Faktiske oplysninger og eksterne faglige vurderinger
|
|
|
|
|
|
7.1.1. Lovens § 28, stk. 1, fastsætter en pligt til at meddele aktindsigt i visse oplysninger, selv om dokumentet, som de pågældende oplysninger fremgår af, er undtaget fra aktindsigt (”ekstraheringspligt”).
|
|
Relevante faktuelle oplysninger skal
ekstraheres
|
|
|
|
Det afgørende for, om en oplysning skal ekstraheres efter § 28, stk. 1, 1. pkt., er, om der er tale om egentlige faktuelle oplysninger eller andre oplysninger, der bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske grundlag.
|
|
|
|
|
|
Udtrykket oplysninger om en sags faktiske grundlag i stk. 1, 1. pkt., omfatter således ”egentlige faktuelle oplysninger”, som f.eks. oplysninger i et internt dokument om, at der på en motorvejsstrækning passerer 20.000 biler dagligt eller en oplysning – der bygger på undersøgelser og analyser – om, at der på samme motorvejsstrækning tidligere passerede mellem 20.000 og 50.000 biler dagligt, samt andre oplysninger, der medvirker til at skabe klarhed om sagen, herunder oplysninger om de metoder og forudsætninger, som en forvaltningsmyndighed har anvendt ved fastlæggelsen af de ”egentlige faktuelle oplysninger”.
|
|
Faktuelle
oplysninger
|
|
|
|
Ekstraheringspligten efter § 28, stk. 1, 1. pkt., omfatter ikke interne og eksterne faglige vurderinger samt politiske og strategiske udtalelser, ligesom ekstraheringspligten ikke omfatter tilkendegivelser af standpunkter, argumenter eller vurderinger med hensyn til en sags afgørelse eller oplysninger, der isoleret set gengiver generelle objektive kendsgerninger, der ikke direkte vedrører sagen, f.eks. oplysninger om indholdet af gældende ret.
|
|
|
|
|
|
Udtrykket ”er relevante for sagen” indebærer, at det ikke blot vil være de oplysninger om sagens faktiske grundlag, som en myndighed har lagt til grund for sin beslutning i en sag, som skal ekstraheres, men at også faktiske oplysninger, der er indgået i sagen, og som taler imod myndighedens beslutning, skal ekstraheres.
|
|
Relevante
oplysninger
|
|
|
|
Derimod skal irrelevante oplysninger om sagens faktiske grundlag ikke ekstraheres. Irrelevansen kan f.eks. skyldes, at oplysningerne er indgået i sagen ved en fejl (oprindelig irrelevans), eller at sagens udvikling indebærer, at oplysningerne er irrelevante, fordi de er blevet erstattet med bedre og opdaterede oplysninger (efterfølgende irrelevans).
|
|
|
|
|
|
Kravet om, at oplysningen skal være relevant for sagen, indebærer i øvrigt, at oplysninger om sagens faktiske grundlag, der som sådan er relevante, men som fra en overordnet betragtning er af uvæsentlig betydning for sagen (de kan siges at være ligegyldige), ikke skal ekstraheres. Der gælder således en bagatelgrænse for de oplysninger, der skal ekstraheres.
|
|
|
|
|
|
Bedømmelsen af, om en oplysning om en sags faktiske grundlag er af relevans for sagen, afhænger af en konkret vurdering i det enkelte tilfælde. Den nævnte relevansvurdering skal foretages i forhold til det tidspunkt, hvor aktindsigten begæres, men som nævnt skal ikke blot oplysninger, som en myndighed har lagt til grund, men også oplysninger, der taler imod myndighedens beslutning, ekstraheres.
|
|
|
|
|
|
Det er en yderligere betingelse for, at ekstraheringspligten indtræder, at oplysningerne er relevante ”for sagen”. Med dette udtryk sigtes til de forvaltningssager, som kan siges at vedrøre en myndigheds indholdsmæssige virksomhed, som f.eks. en sag om tildeling af førtidspension, en sag om tilsyn med et kommunalt plejehjem eller en sag om udarbejdelse af en ny personalepolitik for myndighedens ansatte. I modsætning hertil står den mere praktiske virksomhed, som udøves for at understøtte forvaltningens indholdsmæssige virksomhed, f.eks. førelsen af en oversigt over de udvalg mv., som er nedsat i et ministerium, eller en liste over, hvilke medarbejdere i myndigheden der har fået merarbejdsbetaling. I forhold til f.eks. den nævnte oversigt over nedsatte udvalg vil ”sagen” i stk. 1’s forstand derfor være sagen om udvalgets virksomhed og ikke ”det at føre en oversigt”.
|
|
|
|
|
|
7.1.2. Ekstraheringspligten gælder også i forhold til endelige beslutninger vedrørende en sags afgørelse, der er indeholdt i et internt dokument, som ikke er omfattet af § 26, nr. 1, hvorefter der gælder en ret til aktindsigt i et selvstændigt internt dokument, der alene gengiver indholdet af den endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse. Ekstraheringspligten vil således f.eks. gælde, når den endelige beslutning om en sags afgørelse er gengivet i et internt dokument, der også indeholder andre oplysninger end den endelige beslutning, og derfor ikke vil være omfattet af § 26, nr. 1. Ekstraheringspligten gælder alene i forhold til gengivelsen af endelige beslutninger om en sags afgørelse og således ikke i forhold til en gengivelse af beslutninger, der er foreløbige eller lignende.
|
|
Endelige
beslutninger skal ekstraheres
|
|
|
|
Retten til aktindsigt i de nævnte beslutninger vedrørende en sags afgørelse, der er afsendt af myndigheden mv., gælder imidlertid først fra dagen efter afsendelsen af dokumentet, jf. § 7, stk. 3. Der henvises i den forbindelse til pkt. 4.1.5 ovenfor.
|
|
|
|
|
|
7.1.3. § 28, stk. 1, 2. pkt., fastsætter en pligt til at meddele aktindsigt efter lovens almindelige regler i ”eksterne faglige vurderinger”. Bestemmelsen tager navnlig sigte på eksterne faglige vurderinger, der er meddelt en myndighed mv. mundtligt, og som er indeholdt i de dokumenttyper, der er angivet i bestemmelsen (dvs. dokumenter omfattet af § 23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1-3).
|
|
Eksterne faglige vurderinger skal
ekstraheres
|
|
|
|
Det er, som i relation til ekstrahering efter 1. pkt., en betingelse for, at eksterne faglige vurderinger skal meddeles efter lovens almindelige regler, at de pågældende vurderinger er relevante for sagen, jf. pkt. 7.1.1 ovenfor.
|
|
|
|
|
|
§ 28, stk. 1, 2. pkt., omfatter eksterne oplysninger (vurderinger), der indeholder en subjektivt præget stillingtagen til et forhold, for så vidt oplysningen (vurderingen) bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske grundlag. Ekstraheringspligten vil således omfatte f.eks. en udefra indhentet sagkyndig erklæring, der indeholder en videnskabelig eller teknisk (dvs. faglig) vurdering af et forhold, som skal indgå i myndighedens afgørelse. Derimod vil andre typer af oplysninger (vurderinger) ikke være omfattet af ekstraheringspligten. Det gælder således bl.a. udenforståendes tilkendegivelser af vurderinger, standpunkter eller argumenter med hensyn til en sags afgørelse. Dette skyldes, at sådanne tilkendegivelser (udtalelser) ikke angår det bevismæssige grundlag for sagens afgørelse, men angår selve afgørelsen. Endvidere gælder ekstraheringspligten ikke for oplysninger vedrørende en sags retlige omstændigheder, selv om oplysningerne isoleret set gengiver objektive kendsgerninger, f.eks. oplysninger om indholdet af gældende ret, relevante rets- eller administrative afgørelser osv. Ekstraheringspligten vil derimod gælde en ekstern juridisk vurdering af konkret karakter, som bidrager til at skabe klarhed over sagens bevismæssige grundlag.
|
|
|
|
|
|
Ved en ”faglig vurdering” forstås en vurdering, der er foretaget af en person, institution eller myndighed, som på grund af sin faglige viden og indsigt har særlige forudsætninger for at udtale sig om et bestemt spørgsmål. En faglig vurdering vil således som nævnt efter omstændighederne være en udtalelse (sagkyndig erklæring) om f.eks. videnskabelige eller tekniske spørgsmål. Det følger af det, som er anført ovenfor om oplysninger om sagens retlige omstændigheder, at der som udgangspunkt ikke vil gælde en ekstraheringspligt for så vidt angår eksterne faglige vurderinger af juridisk karakter. Det kan dog som nævnt ikke udelukkes, at der efter omstændighederne vil kunne være pligt til at ekstrahere en ekstern juridisk vurdering af konkret karakter, som må siges at bidrage til at skabe klarhed over sagens bevismæssige grundlag. Der henvises i den forbindelse i øvrigt til pkt. 7.2 nedenfor.
|
|
|
|
|
|
Omfattet af udtrykket ”eksterne faglige vurderinger” er f.eks. udtalelser, der afgives af et privat konsulentfirma, som udfører opgaver for en forvaltningsmyndighed, og hvor udtalelsen – der har til formål at skabe klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder – eksempelvis er gengivet i et internt dokument. Endvidere vil en gengivelse i eksempelvis et internt dokument af erklæringer fra f.eks. speciallæger, landinspektører og arkitekter, der er engageret til at udføre bestemte opgaver for en forvaltningsmyndighed uden at blive knyttet til den ved et egentligt ansættelsesforhold, kunne anses for eksterne faglige vurderinger.
|
|
|
|
|
|
7.1.4. Det er ikke – som det er tilfældet i forhold til interne faglige vurderinger efter § 29, stk. 1, 1. pkt. (se pkt. 7.2 nedenfor) – en betingelse for at få meddelt aktindsigt i eksterne faglige vurderinger, at de foreligger i endelig form. Dette indebærer, at retten til aktindsigt efter § 28, stk. 1, 2. pkt., også omfatter foreløbige faglige eksterne vurderinger, der indgår i en sag, og som f.eks. er gengivet i et internt dokument.
|
|
Også foreløbige
vurderinger skal
ekstraheres
|
|
|
|
7.1.5. Til forskel fra ekstraheringspligten efter § 28, stk. 1, 1. pkt., omfatter ekstraheringspligten efter § 28, stk. 1, 2. pkt., ikke eksterne faglige vurderinger, der findes i dokumenter omfattet af § 27, nr. 4, der undtager myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres, fra retten til aktindsigt.
|
|
Eksterne faglige vurderinger i brevveksling om
retssager skal ikke ekstraheres
|
|
|
|
7.1.6. Betydningen af, at en oplysning er omfattet af bestemmelserne i § 28, stk. 1, 1. og 2. pkt., er på den ene side, at oplysningerne er undergivet aktindsigt, uanset at de er indeholdt i et dokument, der som sådan er undtaget fra aktindsigt. På den anden side vil oplysningerne efter omstændighederne kunne undtages fra aktindsigt efter undtagelsesbestemmelserne i §§ 30-33, ligesom der ikke vil være ret til aktindsigt i oplysningerne, hvis de er omfattet af en særlig tavshedspligtsbestemmelse omfattet af § 35.
|
|
Retsvirkning
|
|
|
|
7.1.7. § 28, stk. 2, nr. 1, fastslår, at en myndighed mv. ikke skal foretage ekstrahering efter stk. 1, i det omfang det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.
|
|
Ikke ekstrahering, hvis uforholdsmæssigt ressourceforbrug
|
|
Bestemmelsen indebærer, at en myndighed mv. i særligt omfattende sager rent undtagelsesvis kan undlade at foretage en ekstrahering af sagens dokumenter efter § 28, stk. 1, med henvisning til myndighedens ressourceforbrug. Myndigheden vil i den forbindelse skulle redegøre for, at ekstraheringen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.
|
|
|
|
Adgangen til at undlade at foretage ekstrahering med henvisning til, at det vil udgøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, vil forudsætte, at vedkommende myndighed mv. vurderer, at det samlede tidsforbrug for myndigheden i forbindelse med gennemførelsen af ekstraheringen må forventes at overstige ca. 10 timer (svarende til mere end en fuld arbejdsdag). Reglen må antages at skulle forstås således, at dette gælder uanset, om ekstraheringspligten følger af § 28, stk. 1, eller § 29 (se pkt. 7.2 nedenfor).
|
|
|
|
|
|
Undladelsen af at foretage ekstrahering af sagens dokumenter med henvisning til et uforholdsmæssigt ressourceforbrug kan alene begrundes i sagens omfattende karakter. Hvis det forventede uforholdsmæssige ressourceforbrug skyldes, at myndigheden mv. har undladt f.eks. at journalisere sagens akter behørigt, kan § 28, stk. 2, nr. 1, ikke bringes i anvendelse.
|
|
|
|
|
|
Kravet om, at en myndighed mv. skal påvise, at ekstraheringen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, indebærer, at såfremt den, der har søgt om aktindsigt, godtgør en særlig interesse i sagen, vil myndigheden i almindelighed – og således uanset sagens omfang – være forpligtet til at foretage ekstrahering. En myndighed vil i den forbindelse kun sjældent kunne undlade at foretage ekstrahering, når begæringen om aktindsigt er fremsat af et massemedie eller en forsker, da sådanne medier og forskere i almindelighed må antages at have en særlig interesse i sagen.
|
|
|
|
|
|
Når det gælder adgangen for den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, til at blive gjort bekendt med oplysningerne herom efter § 8 (egenacces), er der ikke mulighed for at afslå behandlingen af en aktindsigtsanmodning med henvisning til, at behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.
|
|
|
|
|
|
7.1.8. § 28, stk. 2, nr. 2, fastslår, at myndighederne mv. ikke er forpligtede til at foretage ekstrahering efter stk. 1, hvis de pågældende oplysninger fremgår af andre dokumenter, som udleveres i forbindelse med aktindsigten.
|
|
Ikke ekstrahering af oplysninger, der i øvrigt udleveres
|
|
|
|
7.1.9. Efter § 28, stk. 2, nr. 3, skal der ikke foretages ekstrahering, hvis oplysningerne er offentligt tilgængelige. Herved tænkes der navnlig på, at de pågældende oplysninger er tilgængelige for offentligheden via internettet. I sådanne tilfælde kan den aktindsigtssøgende således henvises til, at oplysningerne kan findes på internettet, f.eks. myndighedens hjemmeside.
|
|
Ikke ekstrahering af offentliggjorte oplysninger
|
|