Klima-, Energi- og Bygningsministeriets afgørelser om delvis afslag på aktindsigt i kommunikationen mellem ministeriet og Energistyrelsen i solcellesagen

Tilbage til forsiden

Svar til journalist A

09-04-2014

Dok.nr. 13/04767-27/DS

Aktindsigt fra Klima-, Energi- og Bygningsministeriet (solcellesagen)

Jeg har nu færdigbehandlet sagen.

Jeg er i det væsentlige enig med Klima-, Energi- og Bygningsministeriet i ministeriets undtagelse af dokumenter efter offentlighedslovens § 10, nr. 1, jf. § 2, stk. 3, i miljøoplysningsloven. For to dokumenters vedkommende har ministeriets anvendelse af § 10, nr. 1, dog givet mig anledning til bemærkninger.

Jeg er enig med Klima-, Energi- og Bygningsministeriet i, at de dokumenter, som blev undtaget efter offentlighedslovens § 10, nr. 1, jf. miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, indeholdt oplysninger omfattet af ekstraheringsreglen i offentlighedslovens § 11, stk. 1, men jeg er også enig i, at der ikke skal foretages ekstrahering, hvis de pågældende oplysninger fremgår af dokumenter, som er udleveret i forbindelse med din aktindsigtsanmodning.

Jeg er også i det væsentlige enig med Klima-, Energi- og Bygningsministeriet i ministeriets undtagelse af oplysninger med henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, jf. miljøoplysningslovens § 2, stk. 3. For enkelte dokumenters vedkommende kan jeg dog ikke tiltræde ministeriets anvendelse af bestemmelsen.

Jeg kan ikke kritisere, at ministeriet undtog de fire dokumenter vedrørende den interne danske forberedelse af forhandlingerne i forbindelse med den igangværende statsstøttebehandling ved EU-Kommissionen fra aktindsigt. Jeg har ikke taget stilling til, om hjemlen til undtagelse skal findes i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, eller i § 13, stk. 1, nr. 6, jf. bestemmelsen i miljøoplysningslovens § 2, stk. 3.

Jeg kan ikke kritisere ministeriets afslag på at give meraktindsigt.

På baggrund af de forskellige kritikpunkter har jeg henstillet til Klima-, Energi- og Bygningsministeriet at genoptage sagerne og træffe en ny afgørelse. Det sker med henblik på, at ministeriet – for så vidt angår de to dokumenter, hvor jeg har haft bemærkninger til anvendelsen af offentlighedslovens § 10, nr. 1, og de dokumenter/oplysninger, hvor jeg har haft bemærkninger til anvendelsen af bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6 – på ny tager stilling til spørgsmålet om aktindsigt i dokumenterne eller oplysningerne.

Nedenfor kan du læse nærmere om begrundelsen for resultatet af min undersøgelse. Fra s. 18 har jeg lavet en sagsfremstilling.

Ombudsmandens udtalelse

1. Afgrænsning af min undersøgelse

Min undersøgelse omfatter både Klima-, Energi- og Bygningsministeriets afgørelser om aktindsigt i kommunikationen mellem ministeriet og Energistyrelsen i perioden fra 1. maj til og med 21. juni 2013 (i det følgende benævnt sag 1) og Klima-, Energi- og Bygningsministeriets afgørelse om aktindsigt i kommunikationen mellem ministeriet og Energistyrelsen i perioden 1. august 2012 til og med 1. januar 2013 (i det følgende benævnt sag 2).

I sag 1 gav ministeriet dig den 2. oktober 2013 aktindsigt i 258 akter. Ministeriet undtog samtidig 60 akter fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 10, nr. 1, og § 13, stk. 1, nr. 6, jf. miljøoplysningslovens § 2, stk. 3. Den 11. oktober 2013 gav ministeriet dig aktindsigt i 129 yderligere akter. Ministeriet undtog 4 dokumenter i medfør af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, jf. miljøoplysningslovens § 2, stk. 3.

I sag 2 gav ministeriet dig den 20. december 2013 aktindsigt i 441 akter. Ministeriet undtog fra aktindsigt i 191 akter efter bestemmelserne i offentlighedslovens § 10, nr. 1, og § 13, stk. 1, nr. 6, jf. miljøoplysningslovens § 2, stk. 3. Af de 191 akter blev 145 akter undtaget i deres helhed. I de resterende 46 akter blev en del af akternes indhold udleveret til dig.

Du har også klaget til mig over ministeriets sagsbehandlingstid i forbindelse med afgørelserne. Jeg undersøger ikke denne del af din klage. Jeg henviser til § 16, stk. 1, i lov om Folketingets Ombudsmand (lovbekendtgørelse nr. 349 af 22. marts 2013). Det fremgår af denne bestemmelse, at ombudsmanden selv afgør, om en klage giver tilstrækkelig anledning til undersøgelse.

Jeg har lagt vægt på, at der er tale om en omfattende sag, og at ministeriet har beklaget sagsbehandlingstiden.

2. Er oplysningerne omfattet af miljøoplysningsloven?

Afgørende for, om en anmodning om aktindsigt skal behandles efter miljøoplysningsloven, er, om de oplysninger, der anmodes om aktindsigt i, er omfattet af begrebet ”miljøoplysninger”, sådan som det er defineret i miljøoplysningslovens § 3 (jf. lovbekendtgørelse nr. 660 af 14. juni 2006 som ændret ved lov nr. 571 af 9. juni 2006). Bestemmelsen lyder sådan:

”§ 3. Ved miljøoplysninger forstås alle oplysninger, som er i myndighedens besiddelse, eller som opbevares for den, som foreligger i skriftlig form, i billed- eller lydform, eller i elektronisk eller en hvilken som helst anden form, uanset hvornår oplysningerne er tilvejebragt, og som vedrører

1) tilstanden i miljøelementer som f.eks. luft og atmosfære, vand, jord, landskaber og naturområder, herunder vådområder, kyst- og havområder, biologisk mangfoldighed og dennes enkelte bestanddele, herunder genetisk modificerede organismer, og vekselvirkningen mellem disse elementer,

2) faktorer som f.eks. stoffer, energi, støj, stråling eller affald, herunder radioaktivt affald, emissioner, udledninger og andre udslip i miljøet, der påvirker eller kan påvirke de miljøelementer, som er nævnt i nr. 1,

3) foranstaltninger, herunder administrative foranstaltninger såsom politikker, lovgivning, planer, programmer, miljøaftaler og aktiviteter, der påvirker eller kan påvirke de enkelte miljøelementer, som er nævnt i nr. 1 og 2, og faktorer samt foranstaltninger og aktiviteter, der har til formål at beskytte disse miljøelementer,

4) rapporter om gennemførelse af miljølovgivningen,

5) rentabilitetsberegninger og andre økonomiske analyser og forudsætninger, som er anvendt i forbindelse med de foranstaltninger og aktiviteter, som er nævnt i nr. 3, og

6) menneskers sundheds- og sikkerhedstilstand, herunder, hvor det er relevant, forurening af fødekæden, menneskers levevilkår, kulturminder og bygningsværker, i det omfang de påvirkes af de enkelte miljøelementers tilstand, som er nævnt i nr. 1, eller via disse elementer af de i nr. 2 og 3 nævnte forhold. ”

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har anført, at de oplysninger, som du har anmodet om aktindsigt i, er omfattet af miljøoplysningsloven, da oplysningerne falder ind under lovens § 3, nr. 3. Jeg er enig i denne vurdering.

3. Retsgrundlaget for undtagelse af dokumenter og oplysninger fra aktindsigt

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har afslået aktindsigt i dokumenter og oplysninger i sagen med henvisning til bestemmelserne i den tidligere offentlighedslovs (jf. lov nr. 572 af 19. december 1985) § 10, nr. 1, § 11, § 13, stk. 1, nr. 2 og 6, og § 13, stk. 2, jf. miljøoplysningslovens § 2, stk. 1, 3 og 6.

Bestemmelserne lyder sådan:

Offentlighedsloven:

”§ 10. Retten til aktindsigt omfatter ikke:

1) Statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne møder.

…

§ 11. Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-5, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler.

…

§ 13. Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

…

2) rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner

…

6) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Stk. 2. Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokument, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold. ”

Miljøoplysningsloven:

”§ 2. Enhver har under de betingelser og med de undtagelser, der følger af lov om offentlighed i forvaltningen og forvaltningsloven, ret til at blive gjort bekendt med miljøoplysninger, jf. dog stk. 2-6 og § 3.

…

Stk. 3. I sager om aktindsigt i miljøoplysninger, der er omfattet af bestemmelserne i §§ 2, 7 og 10, § 12, stk. 1, og § 13, stk. 1, i lov om offentlighed i forvaltningen eller i § 12, stk. 1, § 14, stk. 1, og § 15, stk. 1, i forvaltningsloven, skal vedkommende myndighed foretage en konkret afvejning af offentlighedens interesser, der varetages ved udlevering af miljøoplysningerne, over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering. Bestemmelserne i §§ 2, 7 og 10, § 12, stk. 1, og § 13, stk. 1, i lov om offentlighed i forvaltningen eller i § 12, stk. 1, § 14, stk. 1, og § 15, stk. 1, i forvaltningsloven skal anvendes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i det konkrete tilfælde. Bestemmelserne i 1. og 2. pkt. gælder ikke for sager omfattet af § 2, stk. 1, 1. pkt., i lov om offentlighed i forvaltningen, som behandles af politiet og anklagemyndigheden.

…

Stk. 6. Bestemmelserne i § 13, stk. 1, nr. 4-6, i lov om offentlighed i forvaltningen eller § 15, stk. 1, nr. 4 og 5, i forvaltningsloven finder ikke anvendelse på miljøoplysninger, i det omfang afslag på aktindsigt vil stride imod bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, i det i stk. 5 nævnte direktiv. ”

4. Undtagelse efter offentlighedslovens § 10, nr. 1, jf. miljøoplysningslovens § 2, stk. 3

4.1. De undtagne dokumenter

Det afgørende for anvendelsen af sidste led af bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 1, om dokumenter udarbejdet af en myndighed til brug for møder mellem ministre er, om dokumentet er udarbejdet netop med henblik på at skulle indgå i drøftelser på et møde mellem ministre, hvorimod det ikke kan kræves, at dokumentet faktisk bliver anvendt på mødet.

Det er i øvrigt uden betydning for anvendelsen af bestemmelsen, om der er tale om egentlige ministermøder med deltagelse af samtlige regeringens medlemmer eller om et møde i et ministerudvalg eller en mere uformel drøftelse mellem to eller flere ministre, jf. s. 229, 2. spalte, i betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision.

Der kan ikke ud fra en formålsfortolkning af § 10, nr. 1 – som det også er anført i Klima-, Energi- og Bygningsministeriets udtalelse til mig af 20. december 2013 – efter denne bestemmelse undtages dokumenter, der alene gengiver indholdet af dokumenter omfattet af § 10, nr. 1.

I betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 539, bemærkes i øvrigt følgende om bestemmelsen:

”Før dokumenter indgår i drøftelser på møder mellem ministre, forberedes og gennemgås dokumenterne i almindelighed af relevante embedsmænd i de pågældende ministerier. Hvis en sådan gennemgang indebærer, at der foretages ændringer i et dokument, før det sendes til mødet mellem ministrene, opstår der spørgsmål om, hvorvidt de tidligere udgaver af dokumentet kan undtages efter § 10, nr. 1.

Det vil i den forbindelse være afgørende, om det pågældende dokument er udarbejdet direkte med henblik på mødet mellem ministrene, eller om formålet med gennemgangen i embedsmandskredsen i første række er at undergive dokumentet en ren teknisk embedsmandsmæssig bearbejdning, jf. herved FOB 1989, side 175 (sagen om Brundtland-udvalget). Hvis formålet med gennemgangen i første række var at undergive dokumentet en embedsmandsmæssig bearbejdning, vil de udgaver af dokumentet, hvor dette gør sig gældende, ikke kunne undtages efter offentlighedslovens § 10, nr. 1. ”

Jeg har modtaget de undtagne akter fra ministeriet. I sag 1 har ministeriet anført på de enkelte akter, om undtagelse er sket efter § 10, nr. 1, eller § 13, stk. 1, nr. 6. I sag 2 fremgår det af en oversigt, som ministeriet har udarbejdet.

Jeg har gennemgået akterne, og jeg er på den baggrund i det væsentlige enig med Klima-, Energi- og Bygningsministeriet i, at de dokumenter, der er undtaget efter § 10, nr. 1, er dokumenter, som er udarbejdet til brug for møder mellem ministre.

Jeg bemærker, at de undtagne dokumenter både i sag 1 og 2 er revideret flere gange, og at der derfor i vidt omfang er tale om undtagelse af forskellige versioner eller dele af det samme dokument.

For to dokumenters vedkommende giver ministeriets anvendelse af § 10, nr. 1, mig dog anledning til bemærkninger:

Akt nr. 288427 i sag 1 består af en e-mail af 7. juni 2013 med bilag. E-mailen er undtaget efter § 13, stk. 1, nr. 6, mens bilaget er undtaget efter § 10, nr. 1. I e-mailen er nævnt, at notatet og bilaget er samlet med henblik på at kunne udleveres til forligskredsen, hvis det bliver efterspurgt.

Akt nr. 195150 i sag 2 består af en e-mail af 30. oktober 2012 med bilag. Bilagene er undtaget efter § 10, nr. 1. E-mailen, som du har fået aktindsigt i, handler om, at der skal udarbejdes to notater – et om eksisterende anlæg og et om nye anlæg. Så vidt jeg kan se af e-mailen, er der tale om materiale, der skal udarbejdes til brug for et møde med ordførerne.

Det er ud fra det anførte min opfattelse, at de nævnte dokumenter ikke kan anses for udarbejdet til brug for møder mellem ministre og derfor ikke kan undtages med hjemmel i offentlighedslovens § 10, nr. 1.

Jeg har gjort Klima-, Energi- og Bygningsministeriet bekendt med min opfattelse og har samtidig henstillet til ministeriet på ny at tage stilling til spørgsmålet om aktindsigt i dokumenterne. Jeg bemærker i den forbindelse, at jeg ikke har taget stilling til, hvorvidt de nævnte dokumenter vil kunne undtages fra aktindsigt på et andet grundlag.

4.2 Ekstrahering

For dokumenter omfattet af bl.a. offentlighedslovens § 10 gælder der en pligt til ekstrahering, jf. offentlighedslovens § 11, stk. 1 (som er citeret ovenfor i afsnit 3).

Det betyder, at oplysninger i dokumenterne om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har i afgørelserne og i udtalelserne til mig anført, at ministeriet har vurderet, at der ikke i de undtagne akter er oplysninger vedrørende faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for sagsforholdet, som ikke allerede fremgår af de udleverede dokumenter, og som dermed skal udleveres i medfør af offentlighedslovens § 11, stk. 1.

Jeg forstår ministeriet sådan, at ministeriet mener, at der er oplysninger i dokumenterne, som er omfattet af bestemmelsen i § 11, men at ministeriet ikke er forpligtet til at give aktindsigt i disse, fordi de allerede fremgår af de dokumenter, som der er givet aktindsigt i.

Efter min gennemgang af dokumenterne er jeg enig med ministeriet i, at der er oplysninger i de undtagne akter, som er omfattet af bestemmelsen i § 11.

Jeg bemærker i den forbindelse, at det afgørende for, om en oplysning skal ekstraheres, i første række ikke er, om den efter sit indhold må karakteriseres som faktisk eller ej, men i højere grad, hvilken funktion den har i myndighedens sagsbehandling. En oplysning skal på den baggrund ekstraheres, hvis den er af en sådan karakter, at den bidrager til at supplere sagsforholdets bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagsforholdets faktiske omstændigheder. Jeg kan henvise til betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 553 ff., med en omtale af ombudsmandspraksis.

Ekstraheringspligten i § 11 gælder – selvom det ikke fremgår af bestemmelsens ordlyd – kun i tilfælde, hvor oplysningerne ikke fremgår af andre, offentligt tilgængelige dokumenter i sagen, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 225, og betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 554. Se også John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udgave (1998), s. 211.

Jeg har i en tidligere sag – FOB 2013-14, som kan findes på ombudsmandens hjemmeside – taget stilling til, hvad der nærmere skal forstås ved sagens offentligt tilgængelige dokumenter. Jeg konkluderede i den forbindelse – under den tidligere offentlighedslov – at en myndighed alene kan undlade ekstrahering, hvis de pågældende oplysninger fremgår af andre dokumenter, som er udleveret i forbindelse med aktindsigtssagen.

Jeg er således enig med Klima-, Energi- og Bygningsministeriet i, at der ikke skal foretages ekstrahering, hvis de pågældende oplysninger fremgår af dokumenter, som er udleveret i forbindelse med din aktindsigtsanmodning.

Ministeriet har udleveret over 800 dokumenter til dig. Det er på den baggrund særdeles vanskeligt for mig at tage stilling til, om ministeriets vurdering af, at alle ekstraheringspligtige oplysninger er indeholdt i de dokumenter, som du har fået aktindsigt i, er korrekt.

Jeg har efter en samlet vurdering besluttet ikke at foretage en fuldstændig prøvelse af dette spørgsmål. Jeg henviser til § 16, stk. 1, i lov om Folketingets Ombudsmand (lovbekendtgørelse nr. 349 af 22. marts 2013). Det fremgår af denne bestemmelse, at ombudsmanden selv afgør, om en klage giver tilstrækkelig anledning til undersøgelse.

4.3 Vurderingen i forhold til miljøoplysningsloven

Det fremgår af ministeriets afgørelser og af udtalelserne til mig, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, for så vidt angår dokumenterne undtaget efter § 10, nr. 1, har foretaget den generelle og konkrete afvejning, som følger af bestemmelsen i miljøoplysningslovens § 2, stk. 3.

Det er i den forbindelse ministeriets vurdering, at hensynet til regeringens politiske beslutningsproces vejer tungere end din interesse som journalist i udlevering af dokumenterne. Ministeriet har anført, at dokumenterne indeholder oplysninger om regeringens interne drøftelser, for så vidt angår tilrettelæggelsen og finansieringen af solstøtten, og at de undtages af hensyn til regeringens fremtidige forhandlingsposition i forhandlinger om støtte til VE-teknologier.

Efter min gennemgang af dokumenterne mener jeg ikke, at jeg kan kritisere denne vurdering.

5. Undtagelse af oplysninger efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, jf. miljøoplysningslovens § 2, stk. 3 og 6

5.1. De undtagne oplysninger

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har undtaget oplysninger i dokumenter i medfør af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, idet ministeriet vurderer, at det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Dokumenterne består ifølge ministeriet af mailkorrespondance mellem departementet og Energistyrelsen om forberedelse af materiale til brug for møde i regeringens økonomiudvalg. Dokumenterne er ikke direkte omfattet af offentlighedslovens § 10, nr. 1, der vedrører selve de dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for forelæggelse på møder mellem ministre.

Ministeriet vurderer dog, at de samme beskyttelseshensyn, som er grundlaget for bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 1, finder anvendelse på dokumenterne indeholdende mailkorrespondancen, da disse mails gengiver indholdet af dokumenterne, der skal forelægges på mødet i regeringens økonomiudvalg. Ministeriet finder på den baggrund, at oplysningerne i dokumenterne ud fra hensynet til beskyttelse af forberedelserne af regeringens interne politiske beslutningsproces er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

De nævnte hensyn gør sig efter ministeriets opfattelse gældende for alle oplysninger i dokumenterne, og dokumenterne er derfor undtaget som helhed, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 2.

Det fremgår af forarbejderne til § 13, stk. 1, nr. 6, at bestemmelsen er tiltænkt et snævert anvendelsesområde, og at den i første række – men ikke udelukkende – skal tilgodese beskyttelsesinteresser, der som sådan er anerkendt i lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig at være utilstrækkelige, jf. betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 682 ff., med henvisninger til betænkning nr. 325/1963, s. 64, Folketingstidende 1969-70, tillæg A, sp. 589, Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 229, og betænkning nr. 857/1978, s. 236, s. 260 ff. og s. 285 f.

Om den generelle forståelse af den tilsvarende bestemmelse i den dagældende offentlighedslovs § 2, stk. 2, anføres endvidere således i 1978-betænkningen (s. 263):

”Indledningsvis bemærkes, at den i bestemmelserne forudsatte interesseafvejning på grundlag af et væsentlighedskriterium indebærer, at der skal foretages et konkret skøn i hvert enkelt tilfælde, og der må herunder også foretages en konkret vurdering for hvert enkelt dokument for sig (…) At adgangen til aktindsigt kun kan begrænses af hensyn til væsentlige interesser må endvidere antages at indebære, at begæringer om at få oplysninger kun kan afslås, såfremt der er nærliggende fare for, at de nævnte interesser vil lide skade af betydning (…)”

Det fremgår af lovbemærkningerne (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 229), at det forudsættes, at bestemmelsen som hidtil kun anvendes i begrænset omfang, hvor der er et klart behov herfor, og der henvises i øvrigt til den nævnte betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision.

Se endvidere betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 687 ff., med en gennemgang af ombudsmandspraksis kategoriseret efter de forskellige beskyttelsesinteresser, der i det enkelte tilfælde er søgt varetaget ved anvendelse af opsamlingsbestemmelsen. Se bl.a. pkt. 4.2.6.3.1. (s. 687 ff.) med omtale af sager om den politiske beslutningsproces.

Bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, kan således efter omstændighederne og efter en konkret vurdering anvendes til at undtage oplysninger, hvor der foreligger tilsvarende hensyn som dem, der ligger til grund for bestemmelsen i § 10, nr. 1, nemlig hensynet til den politiske beslutningsproces.

Jeg er efter min gennemgang af dokumenterne enig med Klima-, Energi- og Bygningsministeriet i, at mailkorrespondancen, som er knyttet til de dokumenter, der er omfattet af bestemmelsen i § 10, nr. 1, i vidt omfang afspejler de internt prægede overvejelser om tilrettelæggelsen og finansieringen af solstøtte mv., som også fremgår af dokumenterne undtaget efter § 10, nr. 1.

Derfor er jeg også i det væsentlige enig med ministeriet i ministeriets undtagelse af oplysninger med henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6. Dog er der i de undtagne oplysninger bl.a. eksempler på oplysninger, som er offentligt tilgængelige, og eksempler på oplysninger om f.eks. sagsoplysningsskridt mv., som ikke kan anses for omfattet af bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6. Jeg finder imidlertid ikke grundlag for at henstille til ministeriet at genoptage sagen på grund af disse forhold.

Jeg har i øvrigt følgende bemærkninger til enkelte af de e-mails/dokumenter, hvor der er undtaget oplysninger efter § 13, stk. 1, nr. 6:

I de aktnumre, jeg har nævnt ovenfor under § 10, nr. 1 (akt 288427 i sag 1 og akt 195150 i sag 2), er der også undtaget oplysninger efter bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, med den argumentation, at der er tale om mailkorrespondance mellem departementet og Energistyrelsen om forberedelse af materiale til brug for møde i regeringens økonomiudvalg. Som det fremgår ovenfor, mener jeg ikke, at der er tale om materiale til brug for møde i regeringens økonomiudvalg, og jeg mener på den baggrund heller ikke, at der kan undtages oplysninger i mailkorrespondancen efter bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, med den begrundelse, som ministeriet har givet.

Andre akter, hvor alle oplysninger er undtaget efter bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, synes heller ikke at dreje sig om forberedelse af møder i regeringens økonomiudvalg, selv om de er undtaget med denne begrundelse. Det drejer sig om følgende:

Akt nr. 289755 i sag 1 består af en e-mail af 8. juni 2013 med bilag. Både e-mailen og bilagene er undtaget efter § 13, stk. 1, nr. 6. Bilaget består af et udkast til beredskab til ministeren og er ifølge e-mailen til brug for politiske drøftelser. Efter min opfattelse kan dokumentet ikke anses for at vedrøre korrespondance om dokumenter til brug for møder mellem ministre.

I sag 2 består akt nr. 263976 af en e-mail af 9. november 2012 med bilag. I e-mailen tales der, så vidt jeg kan forstå, om, at bilagene skal sendes ud til forligskredsen. Ministeriet har undtaget e-mailen og bilagene efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Akt nr. 198610 i sag 2 består af en e-mail af 9. november 2012 med bilag. I e-mailen angives det, at bilagene er ”billiggørelsesnotater til ordførerne”. Dokument nr. 263936 i sag 2 har et lignende indhold. Ministeriet har i begge tilfælde undtaget bilagene efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, mens der er givet aktindsigt i de to e-mails.

Heller ikke akt 193735 i sag 2, hvor der er sket undtagelse efter § 13, stk. 1, nr. 6, synes at handle om dokumenter til brug for møder mellem ministre eller om korrespondance om sådanne dokumenter. Dokumentet består bl.a. af en forelæggelsesside til klima-, energi- og bygningsministeren, hvori det anføres om et vedlagt notat, at ministeren kan orientere sig heri med henblik på de kommende forhandlinger med forligskredsen.

Jeg har gjort Klima-, Energi- og Bygningsministeriet bekendt med min opfattelse og har henstillet, at ministeriet gennemgår de nævnte dokumenter igen med henblik på en vurdering af, om der kan meddeles yderligere aktindsigt.

Jeg bemærker, at jeg ikke har taget stilling til, om oplysningerne kan undtages efter andre bestemmelser i offentlighedsloven eller efter § 13, stk. 1, nr. 6, med en anden begrundelse, end at der er tale om forberedelse af møder i regeringens økonomiudvalg.

5.2. Vurderingen efter miljøoplysningsloven

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har vurderet, at anvendelsen af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, på de pågældende dokumenter ikke strider mod bestemmelsen i miljøoplysningslovens § 2, stk. 6. Jeg kan ikke kritisere denne vurdering og bemærker i den forbindelse, at en anmodning om adgang til miljøoplysninger efter artikel 4, stk. 2, litra a, i miljøoplysningsdirektivet (direktiv 2003/4/EF) kan afslås, hvis offentliggørelse kan have en ugunstig indvirkning på ”offentlige myndigheders tavshedspligt for så vidt angår sagsbehandling, når lovgivningen stiller krav om en sådan fortrolig behandling”.

Det fremgår af Klima-, Energi- og Bygningsministeriets afgørelser og af udtalelserne til mig, at ministeriet, for så vidt angår oplysningerne undtaget efter § 13, stk. 1, nr. 6, har foretaget den generelle og konkrete afvejning, som følger af bestemmelsen i miljøoplysningslovens § 2, stk. 3. Det er i den forbindelse ministeriets vurdering, at hensynet til regeringens politiske beslutningsproces vejer tungere end din interesse som journalist i udlevering af dokumenterne. Ministeriet har anført, at dokumenterne indeholder oplysninger om regeringens interne drøftelser, for så vidt angår tilrettelæggelsen og finansieringen af solstøtten, og at de undtages af hensyn til regeringens fremtidige forhandlingsposition i forhandlinger om støtte til VE-teknologier.

Efter min gennemgang af dokumenterne mener jeg ikke, at jeg kan kritisere denne vurdering.

6. Undtagelse af oplysninger efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, jf. miljøoplysningslovens § 2, stk. 3

6.1. De undtagne dokumenter

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har undtaget fire dokumenter med henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2. Der er tale om fire dokumenter i tre nogenlunde enslydende versioner. Ministeriet har henvist til, at dokumenterne omhandler den interne danske forberedelse af forhandlingerne i forbindelse med den igangværende statsstøttebehandling ved EU-Kommissionen.

Af forarbejderne til bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 2 (som er citeret ovenfor i afsnit 3) fremgår bl.a. følgende (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 228):

”Bestemmelsen i nr. 2 er (…) en samarbejdning af den gældende lovs § 2, stk. 2, nr. 1, sidste led, og § 5, nr. 6. Medtagelsen af bestemmelsen i § 5, nr. 6, medfører en vis begrænsning i adgangen til at undtage sådanne dokumenter fra aktindsigt i forhold til den gældende lov, idet anvendelsen af undtagelsesbestemmelsen efter lovforslaget forudsætter, at nægtelse af aktindsigt efter en konkret vurdering kan anses for nødvendig. Ændringen skønnes dog at være uden praktisk betydning. ”

I forarbejderne til 1970-lovens § 2, stk. 2, nr. 1, siges det bl.a. (Folketingstidende 1969-70, tillæg A, sp. 588):

”Bestemmelsen svarer til kommissionsudkastets § 2, stk. 1, nr. 1.

Dokumenter, som har betydning for (…) forholdet til fremmed magt (…), vil i almindelighed ikke kunne udleveres. Også indgåede traktater, andre folkeretlige forpligtelser og folkeretlige kutymer kan være til hinder for, at dokumenter udleveres efter § 1. ”

Bestemmelsen er omtalt i betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, kapitel 17. Heri anføres bl.a. (s. 665), at det ikke fremgår af bestemmelsens forarbejder, hvilke hensyn den varetager, men at det er klart, at bestemmelsens beskyttelsesinteresse er hensynet til rigets forhold udadtil.

Det er antaget, at vurderingen efter § 13, stk. 1, nr. 2, i visse tilfælde kan foretages på et mere generelt niveau, og at der derfor ikke i alle tilfælde skal foretages en konkret vurdering (s. 658). Dette antages at gælde bl.a. i de tilfælde, hvor riget er folkeretligt forpligtet over for andre stater eller internationale organisationer til at hemmeligholde oplysninger, ligesom det må gælde i de tilfælde, hvor et dokument er omfattet af en tavshedsforskrift i EU (s. 669).

Offentlighedskommissionen anfører under ”Kommissionens overvejelser”, at interne EU-retlige forskrifter (fortsat) skal indebære, at forvaltningsmyndighederne ikke kan meddele aktindsigt i de omhandlede dokumenter, hvis vedkommende EU-institution har udtalt sig imod udlevering, eller hvis forordning nr. 1049/2001 som sådan fører til, at dokumentet ikke kan udleveres (s. 715). Se også Jon Andersen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 430.

Der er gennemført regler om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter ved forordning nr. 1049/2001 af 30. maj 2001. Forordningen bygger på et princip om åbenhed, hvorfra der er gjort undtagelser. Forordningens artikel 4, stk. 2, 3. led, lyder sådan:

”Artikel 4

…

2. Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelse af:

…

- formålet med inspektioner, undersøgelser og revision medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet. ”

Hvis kun dele af det ønskede dokument er omfattet af en undtagelse, skal den resterende del af dokumentet udleveres, jf. forordningens artikel 4, stk. 6.

Det fremgår af forordningens artikel 9, stk. 5, at medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at sikre, at principperne i bl.a. artikel 4 overholdes i forbindelse med behandlingen af begæringer om aktindsigt i følsomme dokumenter. Se også forordningens betragtning 15, hvor det anføres, at selvom forordningen hverken tilsigter eller medfører en ændring af national lovgivning om aktindsigt, er det dog klart, at medlemsstaterne, i kraft af princippet om loyalt samarbejde, der anvendes i forbindelserne mellem institutionerne og medlemsstaterne, bør sørge for ikke at hindre anvendelsen af denne forordning, og at de bør overholde institutionernes sikkerhedsforskrifter.

EU-Domstolens dom af 29. juni 2011 i sag C-139/07 P, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau GmbH vedrører spørgsmålet om aktindsigt i dokumenter angående procedurer for kontrol med statsstøtte. Domstolen udtaler sammenfattende sådan i dommens præmis 61-62:

”61. Det følger af samtlige foregående betragtninger, at med henblik på fortolkningen af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 skulle Retten i den appellerede dom have taget hensyn til den omstændighed, at de interesserede parter – bortset fra den pågældende medlemsstat – ikke under procedurerne for statsstøttekontrol har adgang til aktindsigt i dokumenterne i Kommissionens sagsakter, og således have anerkendt, at der gælder en generel formodning for, at udbredelsen af dokumenter i sagsakter i princippet er til skade for beskyttelsen af formålet med undersøgelser.

62. Denne generelle formodning udelukker ikke de nævnte interesserede parters ret til at bevise, at et givent dokument, som der begæres aktindsigt i, ikke er omfattet af den nævnte formodning, eller at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet i medfør af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001. ”

Der gælder således for så vidt angår dokumenter, som EU-Kommissionen er i besiddelse af i en sag om statsstøttekontrol, en generel formodning for, at der foreligger sådanne hensyn, at dokumenterne kan undtages fra aktindsigt. Det gælder ikke blot de dokumenter, som Kommissionen selv har produceret, men også de dokumenter, som Kommissionen har modtaget fra de nationale myndigheder i en statsstøttesag.

Denne formodning bevirker, at dokumenterne også hos den danske myndighed i udgangspunktet vil kunne undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 2.

Jeg forstår det sådan, at de dokumenter, som Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har undtaget efter bestemmelsen, ikke indgår i statsstøttesagen i EU-Kommissionen, men at de omhandler den interne danske forberedelse af forhandlingerne i forbindelse med den igangværende statsstøttebehandling ved EU-Kommissionen.

Jeg har i en tidligere sag (mit j.nr. 12/00312) taget stilling til, hvorvidt dokumenter, der indeholder myndighedernes overvejelser og udkast til skrivelser mv. til Kommissionen i en statsstøttesag, kan undtages efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2.

I den nævnte sag kunne jeg ikke kritisere, at Kulturministeriet gav afslag på aktindsigt i udkast mv., som lå ”forud for” de endelige skrivelser mv. til Kommissionen i en statsstøttesag. Jeg fandt ikke i denne sag tilstrækkelig anledning til at tage stilling til, om hjemlen for at undtage dokumenterne ville skulle findes (direkte) i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, eller om hjemlen i stedet – ud fra de samme beskyttelseshensyn som i § 13, stk. 1, nr. 2 – ville skulle findes i generalklausulen i § 13, stk. 1, nr. 6, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til (bl.a.) offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Jeg mener, at det samme gør sig gældende i den foreliggende sag, således at jeg ikke kan kritisere, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriet undtog dokumenterne fra aktindsigt. Jeg har heller ikke i denne sag taget stilling til, om hjemlen til undtagelse skal findes i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, eller i § 13, stk. 1, nr. 6.

Jeg har gjort Klima-, Energi- og Bygningsministeriet bekendt med min opfattelse.

6.2. Vurderingen efter miljøoplysningsloven

Det fremgår af ministeriets afgørelser og af udtalelserne til mig, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, for så vidt angår oplysningerne undtaget efter § 13, stk. 1, nr. 2, har foretaget den generelle og konkrete afvejning, som følger af bestemmelsen i miljøoplysningslovens § 2, stk. 3. Det er i den forbindelse ministeriets vurdering, at hensynet til offentlighedens interesser vejer tungere end din interesse som journalist i udlevering af dokumenterne, da dokumenterne indeholder oplysninger om forberedelse af igangværende forhandlinger. Det vil således skade den danske forhandlingsposition, såfremt der blev meddelt aktindsigt i oplysningerne.

Efter min gennemgang af dokumenterne mener jeg ikke, at jeg kan kritisere denne vurdering.

7. Meroffentlighed

Det fremgår af Klima-, Energi- og Bygningsministeriets afgørelser i sagen og af udtalelserne til mig, at ministeriet for alle de undtagne dokumenters og oplysningers vedkommende har foretaget en vurdering af, om der kunne gives meraktindsigt, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt. Ministeriet har lagt vægt på de samme hensyn, som er indgået ved afvejningerne efter miljøoplysningsloven.

Efter min gennemgang af dokumenterne mener jeg ikke, at jeg kan kritisere ministeriets afslag på at give meraktindsigt.

8. Sammenfatning og henstilling

Jeg kan ikke kritisere ministeriets afslag på at give meraktindsigt.

Jeg har bedt Klima-, Energi- og Bygningsministeriet om underretning om ministeriets nye afgørelse, men foretager mig i øvrigt ikke mere, medmindre jeg hører fra dig igen.

Med venlig hilsen

JSS underskrift Size: (310 X 77)

Kopi til:

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet

Sagsfremstilling

Sag 1

Den 3. og 21. juni 2013 anmodede du Klima-, Energi- og Bygningsministeriet om aktindsigt i kommunikationen mellem ministeriet og Energistyrelsen vedrørende solceller i perioden 1. maj 2013 til og med 21. juni 2013. Din anmodning gjaldt særligt, men ikke udelukkende, kommunikationen med Energistyrelsen angående solcelleanlæg på taget af erhvervsbygninger.

Den 13. juni 2013, 1. juli 2013, 5. juli 2013, 8. august 2013 og 19. september 2013 beklagede ministeriet, at det endnu ikke havde været muligt at afslutte behandlingen af din anmodning.

Den 2. oktober 2013 skrev Klima-, Energi- og Bygningsministeriet følgende til dig:

”…

1. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har på baggrund af din aktindsigtsanmodning identificeret 449 akter, der er omfattet af din anmodning om aktindsigt i ‘kommunikationen mellem Klima- og Energiministeriet og Energistyrelsen vedrørende solceller’ i perioden 1. maj 2013 til og med 21. juni 2013 på journalnumrene 2013-1428, 2013-2571, 2013-3512 og 2013-1556. Der vedlægges journallister.

2. Da der er tale om meget omfangsrige sager, har Klima-, Energi- og Bygningsministeriet i første omgang behandlet din anmodning om aktindsigt i ‘kommunikationen med Energistyrelsen angående store solceller på tag’ og ‘kommunikation med Energistyrelsen angående solcelleanlæg på taget af erhvervsbygninger’ og på den baggrund identificeret dokumenter i 318 akter, der er omfattet af din anmodning. Ministeriet kan imødekomme din anmodning om aktindsigt i 258 af disse akter. Såfremt du ønsker yderligere aktindsigt i akter fra journallisterne, bedes du angive, hvilke akter du ønsker aktindsigt i.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har således undtaget 60 akter på journalnummer 2013-3512, efter bestemmelserne i offentlighedslovens § 10, nr. 1, og § 13, stk. 1, nr. 6, jf. begrundelsen nedenfor.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har behandlet din anmodning på grundlag af lov om aktindsigt i miljøoplysninger (miljøoplysningsloven). Det følger af miljøoplysningslovens § 2, stk. 1, at retten til aktindsigt med visse undtagelser følger reglerne i offentlighedsloven.

3. Det følger af offentlighedslovens § 10, nr. 1, at retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for møder med ministre. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har undtaget dokumenter, der er udarbejdet til brug for møde i regeringens økonomiudvalg, i medfør af offentlighedslovens § 10, nr. 1.

4. Klima-, Energi- og Bygningsministeriets vurderer, at der ikke i de undtagne akter er oplysninger vedrørende faktiske omstændigheder, som ikke allerede fremgår af de udleverede dokumenter, som er af væsentlig betydning for sagsforholdet, og som dermed skal udleveres i medfør af offentlighedslovens § 11, stk. 1.

5. Det følger af miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, 1. pkt., at der skal foretages en konkret afvejning af offentlighedens interesse i en udlevering overfor de interesser, der varetages ved at afslå udlevering. Endvidere følger det af miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, 2. pkt., at undtagelser fra aktindsigt skal anvendes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i det konkrete tilfælde.

Det er Klima-, Energi- og Bygningsministeriets vurdering, at hensynet til regeringens politiske beslutningsproces vejer tungere end din interesse som journalist i udlevering af dokumenterne. Dokumenterne indeholder oplysninger om regeringens interne drøftelser, for så vidt angår tilrettelæggelsen og finansieringen af solstøtten. Oplysningerne undtages af hensyn til regeringens fremtidige forhandlingsposition i forhandlinger om støtte til VE-teknologier. Af samme grund gives der ikke meroffentlighed efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt.

6. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har undtaget oplysninger i dokumenter i medfør af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, idet ministeriet vurderer, at det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Dokumenterne består af mailkorrespondance mellem departementet og Energistyrelsen om forberedelse af materiale til brug for møde i regeringens økonomiudvalg. Dokumenterne er ikke direkte omfattet af offentlighedslovens § 10, nr. 1, der formelt set vedrører selve dokumenterne, der udarbejdes af en myndighed til brug for forelæggelse på møder mellem ministre. Ministeriet vurderer dog, at de samme beskyttelseshensyn som er grundlaget for bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 1 finder anvendelse på dokumenterne indeholdende mailkorrespondancen, da disse mails gengiver indholdet af dokumenterne, der skal forelægges på mødet i regeringens økonomiudvalg. Ministeriet finder på den baggrund, at oplysningerne i dokumenterne ud fra hensynet til beskyttelse af forberedelserne af regeringens interne politiske beslutningsproces, er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

De nævnte hensyn gør sig gældende for alle oplysninger i dokumenterne, og dokumenterne er derfor undtaget som helhed, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 2. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet vurderer, at anvendelsen af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6 på de pågældende dokumenter ikke strider mod bestemmelsen i miljøoplysningslovens § 2, stk. 6.

7. Det følger af miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, 1. pkt., at der skal foretages en konkret afvejning af offentlighedens interesse i en udlevering overfor de interesser, der varetages ved at afslå udlevering. Endvidere følger det af miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, 2. pkt., at undtagelser fra aktindsigt skal anvendes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i det konkrete tilfælde.

Det er Klima-, Energi- og Bygningsministeriets vurdering, at hensynet til offentlige interesser vejer tungere end din interesse som journalist i udlevering af dokumenterne. Dokumenterne indeholder oplysninger om regeringens interne drøftelser, for så vidt angår tilrettelæggelsen og finansieringen af solstøtten. Oplysningerne undtages af hensyn til regeringens fremtidige forhandlingsposition i forhandlinger om støtte til VE-teknologier. Af samme grund gives der ikke meroffentlighed efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt.

8. Det følger af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, at retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har i den forbindelse undtaget et dokument, som optræder i akten med id.nr. 273835 på journalnr. 2013-1428. Dokumentet omhandler den interne danske forberedelse af forhandlingerne i forbindelse med den igangværende statsstøttebehandling ved EU-Kommissionen.

De nævnte hensyn gør sig gældende for alle oplysninger i dokumentet, og dokumentet er derfor undtaget som helhed, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 2.

9. Det følger af miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, 1. pkt., at der skal foretages en konkret afvejning af offentlighedens interesse i en udlevering overfor de interesser, der varetages ved at afslå udlevering. Endvidere følger det af miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, 2. pkt., at undtagelser fra aktindsigt skal anvendes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i det konkrete tilfælde.

Det er Klima-, Energi- og Bygningsministeriets vurdering, at hensynet til offentlige interesser vejer tungere end din interesse som journalist i udlevering af dokument, da dokumenterne indeholder oplysninger om forberedelse af igangværende forhandlinger. Det vil således skade den danske forhandlingsposition, såfremt der blev meddelt aktindsigt i oplysningerne. Af samme grund gives der ikke meroffentlighed efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt.

10. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet skal beklage sagsbehandlingstiden, hvilket skyldes, at der er tale om en yderst omfangsrig sag.

…”

Den 2. oktober 2013 anmodede du med henvisning til Klima-, Energi- og Bygningsministeriets afgørelse af samme dato om aktindsigt i de resterende 131 akter, som ikke omhandlede solceller på taget af erhvervsbygninger.

Ministeriet svarede dig den 11. oktober 2013. Efter en gennemgang havde ministeriet fundet, at der kun resterede 129 akter. Ministeriet imødekom din anmodning, dog således at 3 akter blev undtaget efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, jf. § 2, stk. 3, i miljøoplysningsloven. Ministeriet skrev bl.a. følgende:

”Det følger af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, at retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner. Klima-, Energi-, og Bygningsministeriet har i den forbindelse undtaget dokumenter i akterne med id-numrene 273750, 273701 og 284959 på journalnummer 2013-1428. Dokumenterne omhandler den interne danske forberedelse af forhandlingerne i forbindelse med den igangværende statsstøttebehandling ved EU-Kommissionen.

De nævnte hensyn gør sig gældende for alle oplysninger i dokumentet, og dokumentet er derfor undtaget som helhed, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 2.

Det følger af miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, 1. pkt., at der skal foretages en konkret afvejning af offentlighedens interesse i en udlevering overfor de interesser, der varetages ved af afslå udlevering. Endvidere følger det af miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, 2. pkt., at undtagelser fra aktindsigt skal anvendes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i det konkrete tilfælde.

Det er Klima-, Energi- og Bygningsministeriets vurdering, at hensynet til offentlighedens interesser vejer tungere end din interesse som journalist i udlevering af dokumenterne, da dokumenterne indeholder oplysninger om forberedelse af igangværende forhandlinger. Det vil således skade den danske forhandlingsposition, såfremt der blev meddelt aktindsigt i oplysningerne. Af samme grund gives der ikke meroffentlighed efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt.”

Den 22. oktober 2013 klagede du til mig over Klima-, Energi- og Bygningsministeriets afgørelser. Du klagede også over ministeriets sagsbehandlingstid.

Jeg bad den 28. oktober 2013 Klima-, Energi- og Bygningsministeriet om en udtalelse om sagen. Jeg bad også om at låne akterne i sagen.

Den 20. december 2013 sendte Klima-, Energi- og Bygningsministeriet en udtalelse til mig. Vedlagt udtalelsen var de akter, som der var anmodet om aktindsigt i, samt en oversigt. Af udtalelsen fremgår følgende:

”1. Anvendelse af lov om aktindsigt i miljøoplysninger

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har indledningsvist overvejet, hvilken lov der skal anvendes ved behandlingen af anmodningen. Det vurderes overordnet set, at lov om aktindsigt i miljøoplysninger (miljøoplysningsloven) finder anvendelse på behandling af aktindsigtsanmodningen, da oplysningerne falder ind under lovens § 3, nr. 3 om foranstaltninger, herunder lovgivning, der påvirker eller kan påvirke de enkelte miljøelementer, som er nævnt i nr. 1 og 2 (f.eks. luft og atmosfære) og faktorer samt foranstaltninger og aktiviteter, der har til formål at beskytte disse miljøelementer.

Selvom L 199 om forslag til lov om ændring af lov om fremme af vedvarende energi har til formål at begrænse udbygningen med store solcelleproduktionsanlæg, fremgår det også af bemærkningerne til L 199, at der er positive miljømæssige konsekvenser, da forslaget forventes at fastholde en VE-udbygning som reducerer drivhusgasudledningen med ca. 0,2 mio. ton i 2020. Lovforslaget ændrer i lov om fremme af vedvarende energi, og det fremgår af denne lovs § 1, at loven har til formål at fremme produktion af energi ved anvendelse af vedvarende energikilder i overensstemmelse med klima- og miljømæssige samt samfundsøkonomiske hensyn med henblik på at nedbringe afhængigheden af fossile brændstoffer, sikre forsyningssikkerheden og reducere udledningen af CO2 og andre drivhusgasser.

På baggrund af de få udtalelser, der foreligger fra ombudsmanden vedrørende miljøoplysningslovens anvendelsesområde, ses det endvidere, at miljøoplysningsbegrebet i disse udtalelser defineres bredt.

2. Sagsbehandlingstid

(A) bemærker i klagen til ombudsmanden, at han finder sagsbehandlingstiden utilfredsstillende. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet modtog to anmodninger om aktindsigt hhv. den 3. juni 2013 og 21. juni 2013. Ministeriet traf en samlet afgørelse på anmodningerne den 2. oktober 2013. Da (A) havde udvist særlig interesse for visse dokumenter, og da der var tale om en særlig omfangsrig sag, bad ministeriet i afgørelsen af 2. oktober 2013 (A) om at angive hvilke akter, han evt. ønskede yderligere aktindsigt i. Ministeriet traf afgørelse angående disse akter den 11. oktober 2013.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har over for (A) beklaget sagsbehandlingstiden, hvilket skyldes at der var tale om en yderst omfangsrig sag. (A) har anmodet specifikt om aktindsigt i korrespondance mellem departementet og Energistyrelsen, hvilket krævede en grundig gennemgang af akter for at fremfinde netop de akter, der specifikt indeholdt den omtalte korrespondance. Endvidere udgjorde det samlede antal akter i alt 449 akter, der skulle behandles og vurderes i forhold til reglerne om aktindsigt i miljøoplysningsloven og offentlighedsloven, og hvor flere undtagelsesbestemmelser fra adgang til aktindsigt skulle behandles. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet finder således, at der er tale om en omfangsrig sag.

Gennem hele forløbet har Klima-, Energi- og Bygningsministeriet løbende underrettet (A) om sagsbehandlingen, jf. oversigt over fremsendte akter til ombudsmanden (bilag 1 til nærværende udtalelse) samt vedlagte korrespondance med (A).

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet skal beklage, at ministeriet ikke nåede at færdigbehandle anmodningerne om aktindsigt senest 2 måneder efter modtagelsen af de pågældende anmodninger, jf. miljøoplysningslovens § 4, stk. 3.

3. Akter undtaget i medfør af offentlighedslovens § 10, nr. 1 eller § 13, stk. 1, nr. 6

Miljøoplysningsloven henviser til offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser, jf. miljøoplysningslovens § 2, stk. 1.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har undtaget en række dokumenter, da disse dokumenter var udarbejdet til brug for møder mellem ministre. Det vurderes derfor, at disse dokumenter kan undtages fra retten til aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 10, nr. 1. Dokumenterne var udarbejdet til brug på et møde i regeringens økonomiudvalg.

Det følger af betænkning om offentlighedsloven nr. 1510/2009 s. 536-537, at bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr.1 tilsigter at beskytte den del af den (regerings) politiske beslutningsproces, hvor denne er opdelt på flere forskellige forvaltningsmyndigheder, og hvor de politiske synspunkter i særlig grad gør sig gældende. De pågældende 60 akter som er blevet undtaget fra aktindsigt består af mailkorrespondance mellem departementet og Energistyrelsen om forberedelse af materiale til brug for møde i regeringens økonomiudvalg. Teksten i selve mailkorrespondancen gengiver indholdet af dokumenterne, der skal forelægges på mødet i regeringens økonomiudvalg.

Ud fra en formålsfortolkning af offentlighedslovens § 10, nr. 1 finder ministeriet som udgangspunkt, at alle 60 akter bør kunne undtages efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 1, da alle akter vedrører dokumenter til brug for møde mellem ministre og selve mailkorrespondancen som nævnt gengiver indholdet af de vedhæftede dokumenter, der blev forelagt på mødet i regeringens økonomiudvalg.

Det følger dog af forarbejderne, at det afgørende for om undtagelsesbestemmelsen finder anvendelse er, at det pågældende dokument er udarbejdet direkte med henblik på at blive brugt på et møde mellem ministre. I akterne er det kun de vedhæftede dokumenter, der blev forelagt direkte på mødet i regeringens økonomiudvalg, ikke selve mailkorrespondancen. Derfor har ministeriet således lagt til grund, at mailkorrespondancen formelt set ikke kan undtages efter offentlighedslovens § 10, nr. 1, da denne ikke skal fremlægges på et møde mellem ministre.

Ministeriet finder dog, at det samme beskyttelseshensyn, der ligger bag

undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 1 i høj grad gør sig gældende på selve mailkorrespondancen, da korrespondancen som nævnt gengiver indholdet af dokumenterne til brug for mødet i regeringens økonomiudvalg. Ministeriet vurderer således, at undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6 om væsentlige hensyn til beskyttelse af offentlige interesser finder anvendelse på de akter, der ikke direkte kan undtages efter offentlighedslovens § 10, nr. 1. Hensynet til undtagelsen er beskyttelse af regeringens politiske beslutningsproces.

Hensynet til den politiske beslutningsproces er i forarbejderne til bestemmelsen, jf. betænkning om offentlighedslovens revision nr. 857/1978 s. 236 og s. 285 ff. samt i ombudsmandens praksis, jf. bl.a. FOU1996. 221, blevet anerkendt som et beskyttelseshensyn, der er omfattet af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Ministeriet er opmærksom på, at generalklausulen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6 ifølge bestemmelsens forarbejder har et snævert anvendelsesområde, og at bestemmelsen kun er tænkt anvendt i relativt sjældne tilfælde, hvor anvendelsen er klart påkrævet. Bestemmelsen skal i første række tilgodese beskyttelsesinteresser, der som sådanne er anerkendt i lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig at være utilstrækkelige. Det vurderes, at denne betingelse er opfyldt i denne situation, hvor beskyttelseshensynet bag offentlighedslovens § 10, nr. 1 er opfyldt for alle de pågældende akter, men hvor selve bestemmelsen er utilstrækkelig i forhold til mailkorrespondancen. Såfremt offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6 ikke ville kunne anvendes på de pågældende akter, vil der reelt være en meget begrænset beskyttelse af den politiske beslutningsproces i forhold dokumenter til brug på ministermøder, da disse dokumenter typisk udarbejdes via mailkorrespondance. Beskyttelseshensynet bag offentlighedslovens § 10, nr. 1 vil således være illusorisk.

4. Akter undtaget i medfør af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har vurderet, at der kunne undtages 1 dokument (dokumentet foreligger i 4 akter i 3 nogenlunde enslydende versioner) i medfør af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2. Det følger af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, at retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner. Dokumentet omhandler den interne danske forberedelse af forhandlingerne i forbindelse med den igangværende statsstøttebehandling ved EU-Kommissionen og vedrører Danmarks forhandlingsposition. Der kan henvises til betænkning om offentlighedsloven nr. 1510/2009 s. 668 og s. 716, hvori det fremgår, at bestemmelsen kan anvendes i forhold til dokumenter, der vedrører den interne danske forberedelse af forhandlinger med andre lande og i internationale organisationer. Det pågældende dokument vedrører en igangværende forhandling med EU-Kommissionen om godkendelse af en statsstøtteordning, og dokumentet er at betragte som fortroligt for ikke at skade Danmarks position i forhold til godkendelsesprocessen ved EU-Kommissionen. Ministeriet har derfor vurderet, at dokumentet kan undtages i medfør af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2.

For så vidt angår ministeriets vurdering om meroffentlighed i forhold til de pågældende akter skal ministeriet beklage, at det ikke fremgik af afgørelsen, at de pågældende dokumenter er omfattet af den almindelige tavshedspligt, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 2. Tavshedspligten er således til hinder for at give meroffentlighed, jf. offentlighedsloven § 4, stk. 1, 2. pkt.

5. Miljøoplysningslovens særlige afvejningsregler

Det følger af miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, 1. pkt., at der skal foretages en konkret afvejning af offentlighedens interesse i en udlevering overfor de interesser, der varetages ved at afslå udlevering. Endvidere følger det af miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, 2. pkt., at undtagelser fra aktindsigt skal anvendes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i det konkrete tilfælde.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har foretaget en konkret afvejning og har vurderet, at hensynet til beskyttelse regeringens politiske beslutningsproces vejer tungere end journalistens interesse i udlevering af dokumenterne. Dokumenterne indeholder oplysninger om regeringens interne drøftelser, for så vidt angår tilrettelæggelsen og finansieringen af solstøtten. Undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 10, nr. 1 og § 13, stk. 1, nr. 6 tilsigter som nævnt at beskytte den politiske beslutningsproces, hvor de politiske synspunkter i særlig grad gør sig gældende. De pågældende dokumenter vedrører regeringens interne politiske beslutningsproces, og oplysningerne i dokumenterne har endvidere betydning af hensyn til regeringens fremtidige forhandlingsposition i forhandlinger om støtte til VE-teknologier. Dokumenterne indeholder forhandlingsmuligheder og tiltag, som endvidere skal bruges fremover i forhandlinger om støtte til VE-teknologier. Hvis der ikke er et rum for beskyttelse af disse fortrolige overvejelser, vil regeringens forhandlingsposition forværres i forbindelse med fremtidige forhandlinger.

…”

Sag 2

Du bad den 28. oktober 2013 Klima-, Energi- og Bygningsministeriet om aktindsigt i kommunikationen mellem ministeriet og Energistyrelsen vedrørende solceller i perioden 1. august 2012 til og med 1. januar 2013. Du anmodede særligt, men ikke udelukkende, om aktindsigt i kommunikationen vedrørende det lovforberedende arbejde til lovforslag L 86.

Den 7. november 2013 og 6. december 2013 beklagede Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, at det endnu ikke havde været muligt at afslutte behandlingen af din anmodning.

Den 20. december 2013 skrev Klima-, Energi- og Bygningsministeriet følgende til dig:

1. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har på baggrund af din aktindsigtsanmodning identificeret 586 akter, der er omfattet af din anmodning om aktindsigt i ‘kommunikationen mellem Klima- og Energiministeriet og Energistyrelsen vedrørende solceller’ i perioden 1. august 2012 til og med 1. januar 2013 på journalnumrene 2012-3594, 2012-3780, 2012-5516, 2012-6186, 2012-6838, 2012-7001, 2012-7125 og 2012-7581. Der vedlægges journallister. Ministeriet kan imødekomme din anmodning om aktindsigt i 441 af disse akter.

2. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har undtaget oplysninger i 191 akter på journalnumrene 2012-3594, 2012-6186 og 2012-7001, efter bestemmelserne i offentlighedslovens § 10, nr. 1 og § 13, stk. 1, nr. 6, jf. begrundelsen nedenfor.

3. Det følger af offentlighedslovens § 10, nr. 1, at retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for møder med ministre. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har undtaget dokumenter, der er udarbejdet til brug for møder i regeringens økonomiudvalg, i medfør af offentlighedslovens § 10, nr. 1.

5. Det følger af miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, 1. pkt., at der skal foretages en konkret afvejning af offentlighedens interesse i en udlevering over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering. Endvidere følger det af miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, 2. pkt., at undtagelser fra aktindsigt skal anvendes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i det konkrete tilfælde.

6. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har undtaget oplysninger i dokumenter i medfør af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, idet ministeriet vurderer, at det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Dokumenterne består af departementets og Energistyrelsens mailkorrespondance samt mailkorrespondance indeholdende bilag om forberedelse af materiale til brug for møde i regeringens økonomiudvalg. Dokumenterne er ikke direkte omfattet af offentlighedslovens § 10, nr. 1, der formelt set vedrører selve dokumenterne, der udarbejdes af en myndighed til brug for forelæggelse på møder mellem ministre. Ministeriet vurderer dog, at de samme beskyttelseshensyn som er grundlaget for bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 1 finder anvendelse på oplysninger i disse dokumenter, da mails og bilag gengiver indholdet af dokumenterne og/eller indeholder bidrag til udarbejdelsen af dokumenter, der skal forelægges på mødet i regeringens økonomiudvalg. Ministeriet finder på den baggrund, at oplysningerne i dokumenterne ud fra hensynet til beskyttelse af forberedelserne af regeringens interne politiske beslutningsproces, er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

De nævnte hensyn gør sig gældende for alle oplysninger i 145 akter (138 akter på sagsnummer 2012-3594, fem akter på sagsnummer 2012-6186 og to akter på sagsnummer 2012-7001), og dokumenterne er derfor undtaget som helhed, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 2.

De nævnte hensyn gør sig endvidere gældende for oplysninger i 46 akter (39 akter på sagsnummer 2012-3594 og syv akter på sagsnummer 2012-6186). Dokumenternes øvrige indhold udleveres jf. offentlighedslovens § 13 stk. 2.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet vurderer, at anvendelsen af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6 på de pågældende dokumenter og oplysninger ikke strider mod bestemmelsen i miljøoplysningslovens § 2, stk. 6.

8. Seks akter indeholder oplysninger, som ikke er omfattet af din aktindsigtsanmodning, hvorfor disse oplysninger ikke udleveres. Dette gør sig gældende for akterne med id-numrene 264001, 194359 og 264028 på sagsnummeret 2012- 3594 og akterne med id-numrene 200099, 200185 og 200218 på sagsnummeret 2012-6186.

9. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet skal beklage sagsbehandlingstiden, hvilket skyldes, at der er tale om en yderst omfangsrig sag.

Vedlagt er de pågældende akter samt journallister.

…”

Den 26. december 2013 klagede du til mig over Klima-, Energi- og Bygningsministeriets afgørelse. Jeg bad den 9. januar 2013 Klima-, Energi- og Bygningsministeriet om en udtalelse om sagen. Jeg bad også om at låne sagens akter. Jeg oplyste, at jeg havde meddelt dig, at jeg – navnlig af ressourcemæssige grunde – behandlede dine to klagesager samlet.

Den 27. januar 2014 meddelte Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, at ministeriet henholdt sig til afgørelsen af 20. december 2013 og til udtalelsen af 20. december 2013 i forbindelse med sag 1. Ministeriet præciserede, for så vidt angik afsnit 2, pkt. 6, i afgørelsen, at ikke alle dokumenter i de 145 akter var undtaget efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6. Et antal dokumenter var undtaget i medfør af offentlighedslovens § 10, nr. 1. Med ministeriets udtalelse modtog jeg bl.a. en oversigt samt de akter, som du havde anmodet om aktindsigt i.

Sag 1 og 2

Den 28. januar 2014 sendte jeg dig en kopi af Klima-, Energi- og Bygningsministeriets udtalelser af 20. december 2013 og 27. januar 2014. Jeg bad om at måtte modtage eventuelle bemærkninger fra dig inden to uger.

Du skrev den 6. februar 2014 til mig, at du ikke havde yderligere bemærkninger.