Delvist afslag på aktindsigt i to interne dokumenter hos Skatteministeriet. Ekstrahering

Svar til journalist A, medie B

26-10-2015

Sag nr. 15/03487

Delvist afslag på aktindsigt i dokumenter i Skatteministeriet

Jeg har nu færdigbehandlet sagen.

Jeg er enig med Skatteministeriet i, at de to dokumenter, som du kun har fået delvis aktindsigt i, er interne dokumenter i offentlighedslovens § 23, stk.1, nr. 1’s, forstand, og at dokumenterne derfor som udgangspunkt er undtaget fra aktindsigt.

Efter min gennemgang af dokumenterne er jeg også enig med Skatteministeriet i, at de indeholder oplysninger om sagens faktiske grundlag, der som udgangspunkt er omfattet af retten til aktindsigt efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 28, stk. 1, 1. pkt. Det er imidlertid min opfattelse, at dokumenterne indeholder flere oplysninger af denne karakter end dem, som Skatteministeriet har udleveret.

Jeg har på den baggrund henstillet til Skatteministeriet at genoptage sagen med henblik på en vurdering af, om der kan gives yderligere aktindsigt.

Baggrunden for min opfattelse er uddybet i det følgende. Fra s. 9 er der en sagsfremstilling.

Ombudsmandens udtalelse

1. Sagens genstand

Sagen drejer sig om Skatteministeriets delvise afslag på aktindsigt i to dokumenter, der knytter sig til et tidligere udleveret bilag om fordeling af dødsboskat mellem staten og kommunerne. Du har samtidig fået udleveret et tredje dokument i sin helhed.

Skatteministeriet har henvist til, at de to dokumenter – en intern orientering til Skatteministeriets departementschef (”Forelæggelse for departementschefen”) og et internt notat – er undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1, om interne dokumenter.

Ministeriet har imidlertid fundet, at der i de to dokumenter indgår oplysninger om sagens faktiske grundlag, som du efter offentlighedslovens § 28, stk. 1, har ret til aktindsigt i, og som du derfor har fået udleveret.

Det fremgår af afgørelsen, at ministeriet har overvejet meroffentlighed efter offentlighedslovens § 14, stk. 1, i forhold til de resterende dele af dokumenterne. Ministeriet har imidlertid afslået dette, bl.a. med henvisning til at visse af oplysningerne er omfattet af skattemyndighedernes særlige tavshedspligt, jf. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1.

2. Offentlighedslovens § 23, stk. 1 – interne dokumenter

Skatteministeriet har anset de to dokumenter, som sagen drejer sig om, for undtaget fra aktindsigt efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1 (lov nr. 606 af 12. juni 2013).

Af bestemmelsen fremgår følgende:

Ӥ 23. Retten til aktindsigt omfatter ikke interne dokumenter. Som interne dokumenter anses

1) dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående,

(…)”

Skatteministeriet har lagt vægt på, at dokumenterne ikke er afgivet til udenforstående.

På grundlag af ministeriets oplysninger og min gennemgang af dokumenterne er jeg enig med ministeriet i, at der er tale om interne dokumenter i § 23, stk.1, nr. 1’s, forstand. Jeg er derfor også enig i, at dokumenterne som udgangspunkt er undtaget fra aktindsigt.

3. Offentlighedslovens § 28, stk. 1 – ekstrahering

3.1. Offentlighedslovens § 28 lyder således:

”§ 28. Retten til aktindsigt i dokumenter omfattet af § 23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1-4, omfatter uanset disse bestemmelser oplysninger om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagen. Det samme gælder oplysninger om eksterne faglige vurderinger, som findes i dokumenter, der er omfattet af § 23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1-3.

Stk. 2. Stk. 1 gælder ikke, i det omfang

1) det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug,

2) de pågældende oplysninger fremgår af andre dokumenter, som udleveres i forbindelse med aktindsigten, eller

3) oplysningerne er offentligt tilgængelige. ”

Pligten til at foretage ekstrahering efter § 28, stk. 1, 1. pkt., gælder – som det fremgår af bestemmelsen – for oplysninger om ”en sags faktiske grundlag”.

Følgende fremgår bl.a. af lovforslagets bemærkninger til bestemmelsen i § 28, jf. lovforslag nr. L 144, fremsat den 7. februar 2013, Folketinget 2012-13:

”Bestemmelsen i stk. 1, der fastsætter den såkaldte ’ekstraheringspligt’, viderefører med visse redaktionelle og sproglige ændringer den gældende lovs § 11, stk. 1. Der henvises herom til pkt. 4.1.1.15, jf. pkt. 3.4.2.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Det afgørende for, om en oplysning skal ekstraheres efter bestemmelsen i stk. 1, 1. pkt., er – i lighed med, hvad der følger af gældende ret – om der er tale om egentlige faktuelle oplysninger eller andre oplysninger, der bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske grundlag.

Udtrykket oplysninger om en sags faktiske grundlag i stk. 1, 1. pkt., omfatter på den baggrund ’egentlige faktuelle oplysninger’, som f.eks. oplysninger i et internt dokument om, at der på en motorvejsstrækning passerer 20.000 biler dagligt eller en oplysning – der bygger på undersøgelser og analyser – om, at der på samme motorvejsstrækning tidligere passerede mellem 20.000 og 50.000 biler dagligt, samt andre oplysninger, der medvirker til at skabe klarhed om sagen, herunder oplysninger om de metoder og forudsætninger, som en forvaltningsmyndighed har anvendt ved fastlæggelsen af de ’egentlige faktuelle oplysninger’.

Ekstraheringspligten efter stk. 1, 1. pkt., omfatter ikke interne og eksterne faglige vurderinger samt politiske og strategiske udtalelser, ligesom ekstraheringspligten ikke omfatter tilkendegivelser af standpunkter, argumenter eller vurderinger med hensyn til en sags afgørelse eller oplysninger, der isoleret set gengiver generelle objektive kendsgerninger, der ikke direkte vedrører sagen, f.eks. oplysninger om indholdet af gældende ret. ”

Som det fremgår, tilsigtes der med bestemmelsen i § 28 – med visse sproglige og redaktionelle ændringer – en videreførelse af bestemmelsen i den tidligere offentlighedslovs § 11, stk. 1.

I betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 556 ff., fremgår bl.a. følgende om denne bestemmelse:

”5.2.3. Nærmere om udtrykket ’faktiske omstændigheder’

Ekstraheringspligten efter § 11, stk. 1, gælder – i lighed med notatpligten efter lovens § 6, stk. 1, – for oplysninger om faktiske omstændigheder. I bemærkningerne til bestemmelsen i § 11, stk. 1, anføres blot følgende om dette udtryk, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 225:

’Ekstraheringspligten omfatter ikke blot oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, som myndighederne har været forpligtet til at gøre notat om efter lovforslagets § 6, men også oplysninger, som myndighederne har tilført sagen fra sine interne arbejdsdokumenter i andre sager eller fra registre og lignende. ’

Med hensyn til det nærmere indhold af udtrykket ’faktiske omstændigheder’ kan der på denne baggrund henvises til følgende beskrivelse i bemærkningerne til § 6, stk. 1, om notatpligt, Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 217:

’Efter den gældende lov omfatter notatpligten ’faktiske oplysninger’. Efter forslaget omfatter notatpligten ’oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder’. Ændringen betyder, at notatpligtens udstrækning ikke i første række er afhængig af, om en oplysning efter sit indhold må karakteriseres som faktisk eller ej, men i højere grad beror på, hvilken funktion oplysningen har i myndighedens sagsbehandling. Afgørende for, om en oplysning skal noteres ned, er, om oplysningen er af en sådan karakter, at den bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske omstændigheder. Notatpligten vil således også kunne omfatte oplysninger, der indeholder en subjektivt præget stillingtagen til et forhold, for så vidt vurderingen er af betydning for den administrative bevisoptagelse. Tilkendegivelse af standpunkter, argumenter eller vurderinger med hensyn til en sags afgørelse vil derimod ikke, lige så lidt som efter den gældende lov, være omfattet af notatpligten. Det samme gælder oplysninger, der isoleret set gengiver objektive kendsgerninger som f.eks. indholdet af gældende ret. ’

Spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en oplysning om faktiske omstændigheder, beror således ikke alene på oplysningens indhold, men også på oplysningens funktion i den konkrete sag. Oplysninger, som indeholder en mere subjektivt præget stillingtagen, vil dermed kunne være omfattet af ekstraheringspligten i § 11, hvis oplysningerne bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt har til formål at skabe klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder.

Om den nærmere udstrækning af ekstraheringspligten kan der i øvrigt henvises til kapitel 13, pkt. 3.2 ovenfor, hvor der er givet en nærmere beskrivelse af, hvad der skal forstås ved udtrykket ’faktiske omstændigheder’ i forhold til notatpligten. I overensstemmelse med det, som er anført det nævnte sted, bemærkes dog, at ekstraheringspligten i første række vil omfatte ’egentlige faktuelle’ oplysninger, dvs. oplysninger om gjorte iagttagelser, resultatet af foretagne målinger og andre undersøgelser, fastslåede oplysninger om økonomiske forhold, f.eks. størrelsen af skattepligtig indkomst og lignende samt modtagelse af oplysninger vedrørende et bestemt hændelsesforløb. ”

For en nærmere beskrivelse af ekstraheringspligten henvises i øvrigt til Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer (2014), s. 476 ff.

3.2. Skatteministeriet har efter sin gennemgang af dokumenterne fundet, at de indeholder faktiske oplysninger omfattet af § 28, stk. 1, og har på baggrund heraf udleveret nogle oplysninger i de to undtagne dokumenter.

Efter min gennemgang af dokumenterne er jeg enig med Skatteministeriet i, at de indeholder oplysninger om sagens faktiske grundlag, der som udgangspunkt er omfattet af retten til aktindsigt efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 28, stk. 1, 1. pkt. Det er imidlertid min opfattelse, at dokumenterne indeholder flere oplysninger af denne karakter end dem, som Skatteministeriet har udleveret.

Det drejer sig for det første om første pkt. i første afsnit i begge dokumenter.

Det kunne overvejes, om disse oplysninger alligevel ikke er omfattet af retten til aktindsigt, fordi de er omfattet af den særlige tavshedspligtsbestemmelse i skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, hvorefter skattemyndighederne skal iagttage ubetinget tavshed over for uvedkommende med hensyn til oplysninger om en fysisk eller en juridisk persons økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold, som de under varetagelsen af deres arbejde bliver bekendt med.

Jeg bemærker i den forbindelse, at det følger af offentlighedslovens § 35, at pligten til at meddele aktindsigt efter offentlighedsloven er begrænset af særlige tavshedspligtsbestemmelser.

Selv om bestemmelsen i skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, er meget vidtrækkende, må den dog forstås med bl.a. den modifikation, at offentligt kendte eller tilgængelige oplysninger eller oplysninger, som efter almindelig opfattelse er ikke-fortrolige, ikke kan anses for omfattet af tavshedspligten (se herom f.eks. egen drift-projektet om undersøgelse af et antal sager om aktindsigt fra Told- og Skattestyrelsen, gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 2005, s. 621 ff., særligt s. 676 ff.).

De oplysninger, som fremgår af første pkt. i første afsnit i begge dokumenter, er efter min umiddelbare opfattelse oplysninger, som må anses for almindeligt kendte i offentligheden.

Jeg mener også, at den næstsidste sætning i dokumentet ”Forelæggelse for departementschefen” burde være ekstraheret efter § 28, stk. 1, 1. pkt. Der er tale om en oplysning om en konkret stedfunden begivenhed, som har sammenhæng med den pågældende sag.

Jeg mener endelig, at andet afsnit under overskriften ”Relationer til lovgivningen (efterreguleringsreglerne)” på s. 2 i dokumentet ”Notat” er omfattet af § 28, stk. 1, 1. pkt.

I afsnittet refereres en anden myndigheds synspunkter og konkrete tiltag – og den nærmere baggrund herfor – i relation til lovgivningen på området.

Efter min opfattelse er der tale om oplysninger om sagens faktiske grundlag, da afsnittet beskriver faktiske forhold, som er indgået i grundlaget for de overvejelser, som Skatteministeriet har gjort sig i sagen. Endvidere mener jeg, at oplysningerne er relevante for sagen.

Jeg har gjort Skatteministeriet bekendt med min opfattelse og har samtidig henstillet til ministeriet at genoptage sagen for at vurdere, om der kan gives yderligere aktindsigt.

4. Offentlighedslovens § 14 – meroffentlighed

4.1. Offentlighedslovens § 14 lyder således:

”§ 14. Det skal i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt overvejes, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af §§ 23-35. Der kan gives aktindsigt i videre omfang, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt og regler i lov om behandling af personoplysninger.

…”

Følgende fremgår bl.a. af lovforslagets bemærkninger til bestemmelsen i § 14, stk. 1, jf. lovforslag nr. L 144, fremsat den 7. februar 2013, Folketinget 2012-13:

”Myndighederne er efter bestemmelsen alene forpligtet til af egen drift at overveje, om der kan meddeles aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet, mens myndighederne efter bestemmelsen ikke er forpligtet til at give aktindsigt.

I forbindelse med vurderingen af, om der kan meddeles aktindsigt efter stk. 1, må der – som efter gældende ret – foretages en afvejning af modstående interesser. Der skal således på den ene side tages hensyn til styrken, svagheden eller fraværet af den aktindsigtssøgendes interesse i at få indsigt i de pågældende dokumenter og oplysninger, og på den anden side styrken af den beskyttelsesinteresse, der ligger bag den pågældende undtagelsesbestemmelse og andre lovlige hensyn. I de tilfælde, hvor et massemedie eller en forsker tilknyttet et anerkendt forskningsinstitut anmoder om aktindsigt, vil det i almindelighed kunne lægges til grund, at der foreligger en berettiget interesse i at få indsigt i dokumenterne eller oplysningerne, som vil skulle afvejes overfor eventuelle modstående interesser. Det bemærkes dog mere overordnet, at i de nævnte tilfælde, hvor der foreligger et reelt og sagligt behov for at undtage de pågældende dokumenter m.v., vil vurderingen af spørgsmålet om meraktindsigt formentlig meget ofte føre til, at der ikke er grundlag for at give indsigt efter meroffentlighedsprincippet.

…

I det omfang den nævnte afvejning fører til, at der ikke kan meddeles aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet i stk. 1, skal forvaltningsmyndigheden begrunde afslaget nærmere. Begrundelseskravet kan opfyldes ved, at forvaltningsmyndigheden oplyser, at myndigheden har overvejet at give aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet, men at afvejningen af på den ene side hensynet til de beskyttelsesinteresser, der ligger bag den pågældende undtagelsesbestemmelse, eller andre lovlige hensyn, og på den anden side hensynet til de interesser, der ligger bag anmodningen om aktindsigt, har ført til, at myndigheden ikke finder grundlag for at give aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet.

Bestemmelsen i stk. 1, 2. pkt., fastsætter – i lighed med, hvad der følger af den gældende lovs § 4, stk. 1, 2. pkt. – at der ikke kan meddeles aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet, hvis reglerne om tavshedspligt eller regler i persondataloven er til hinder herfor. Dette indebærer, at forvaltningsmyndighederne i forbindelse med anvendelsen af meroffentlighedsprincippet bl.a. skal sikre sig, at der ikke som led i meroffentlighed videregives oplysninger, der er omfattet af reglerne om tavshedspligt m.v. Vedkommende forvaltningsmyndighed vil dog – uanset at en oplysning er omfattet af en tavshedspligtbestemmelse – kunne give meroffentlighed, hvis den pågældende tavshedspligtbestemmelse varetager hensynet til en offentlig interesse, som myndigheden selv kan råde over, jf. betænkningens kapitel 18, pkt. 4.2.2 (side 740), og kapitel 20, pkt. 3.4.1 (side 760 f.). ”

4.2. Det fremgår af afgørelsen, at Skatteministeriet har overvejet meroffentlighed efter offentlighedslovens § 14, stk. 1, i forhold til den del af dokumenterne, der ikke er anset for omfattet af ekstraheringspligten.

Skatteministeriet har afslået dette, idet dokumenterne efter ministeriets opfattelse indeholder oplysninger omfattet af skattemyndighedernes særlige tavshedspligt, jf. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1, der ikke kan videregives som led i meroffentlighed.

Skatteministeriet har endvidere overvejet meroffentlighed i forhold til de oplysninger i dokumenterne, som ikke er omfattet af tavshedspligten.

Ministeriet har i den forbindelse foretaget en konkret afvejning af på den ene side hensynet til den berettigede interesse, du som journalist har i, at anmodningen imødekommes, over for på den anden side hensynet bag bestemmelsen i offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1 (beskyttelse af den interne beslutningsproces).

På dette grundlag har ministeriet ikke fundet anledning til at give dig yderligere aktindsigt.

Efter min gennemgang af de undtagne dokumenter er jeg enig med Skatteministeriet i, at de indeholder enkelte oplysninger omfattet af den særlige tavshedspligt i skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1.

Herudover mener jeg ikke, at jeg har grundlag for at tilsidesætte Skatteministeriets skønsmæssige vurdering af, at der foreligger et ”reelt og sagligt behov” for at undtage de pågældende oplysninger fra aktindsigt, jf. bemærkningerne til § 14, stk. 1 (se pkt. 4.1.).

Samlet set mener jeg derfor ikke, at jeg kan kritisere, at ministeriet ikke har givet dig yderligere aktindsigt efter princippet om meroffentlighed.

Jeg har bedt Skatteministeriet om at underrette mig om sin nye afgørelse i sagen, men foretager mig i øvrigt ikke mere.

Med venlig hilsen

Kopi til:

Skatteministeriet

Sagsfremstilling – 15/03487

Ved e-mail af 27. maj 2015 anmodede du Skatteministeriet om et ”formelt afslag” på den aktindsigtsanmodning, som du den 4. maj 2015 havde sendt til ministeriet, og som ministeriet ved e-mail af 23. maj 2015 havde afslået, med henvisning til at ministeriet ikke ønskede at udlevere oplysningerne. Anmodningen vedrørte en intern orientering knyttet til et bilag (”Fakta om deling af dødsboskat mellem staten og kommunerne”), som du tidligere havde fået udleveret.

Skatteministeriet traf afgørelse den 4. juni 2015. Af afgørelsen fremgik følgende:

”Skatteministeriet kan ikke fuldt ud imødekomme din anmodning, jf. begrundelsen nedenfor.

Ud fra din anmodning om aktindsigt har vi identificeret 3 dokumenter ud over det bilag, du allerede har fået udleveret. Det drejer sig om en intern orientering til departementschefen, et internt notat og et brev fra KL til tidligere skatteminister Holger K. Nielsen.

To af de identificerede dokumenter er som nævnt en intern orientering til Skatteministeriets departementschef og et internt notat. Det følger af offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1, at retten til aktindsigt ikke omfatter interne dokumenter. Som interne dokumenter anses dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående. Ingen af dokumenterne er afgivet til udenforstående.

Efter offentlighedslovens § 28, stk. 1, omfatter retten til aktindsigt i dokumenter, som er undtaget efter bl.a. § 23, stk. 1, nr. 1, uanset denne bestemmelse, oplysninger om en sags faktiske grundlag og eksterne faglige vurderinger, i det omfang oplysningerne er relevante for sagen.

Ministeriet har efter en gennemgang af de to ovennævnte dokumenter, som er undtaget efter offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1, fundet nogle faktiske oplysninger, der er omfattet af § 28. Dokumenterne udleveres på baggrund heraf i ekstraheret form.

Skatteministeriet har også overvejet meroffentlighed efter offentlighedslovens § 14, stk. 1, i forhold til de resterende dele af dokumenterne.

Imidlertid indeholder dokumenterne blandt andet oplysninger, som er omfattet skattemyndighedernes særlige tavshedspligt, jf. skatteforvaltningslovens § 17, stk. 1. Da der er tale om tavshedsbelagte oplysninger vedrørende privatlivets tilhørende forhold i forhold til fysiske og juridiske personer, kan Skatteministeriet ikke give meroffentlighed i forhold til disse oplysninger, da det vil være i strid med regler om tavshedspligt, jf. offentlighedslovens § 14, stk. 1, 2. pkt., hvorefter der kan gives aktindsigt i videre omfang, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt og regler i persondataloven.

Skatteministeriet har også overvejet meroffentlighed efter offentlighedslovens § 14, stk. 1, i forhold til de resterende oplysninger i dokumenterne, der ikke er omfattet af tavshedspligten. Skatteministeriet har på den ene side overvejet den berettigede interesse du som journalist har i, at anmodningen imødekommes, og på den anden side hensynet bag bestemmelsen i offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1, hvor formålet er at beskytte den interne beslutningsproces. Efter en konkret afvejning af disse hensyn finder Skatteministeriet ikke grundlag for at udlevere større dele af dokumenterne.

Brevet fra KL til tidligere skatteminister Holger K. Nielsen udleveres. ”

Den 11. august 2015 klagede du til mig over Skatteministeriets afgørelse, under henvisning til at ministeriet i forbindelse med aktindsigten havde ”overstreget en række oplysninger”.

Ved brev af 12. august 2015 bad jeg Skatteministeriet om en udtalelse i anledning af din klage.

Jeg modtog ministeriets udtalelse den 25. august 2015. Ministeriet skrev følgende:

”Journalist A har ikke specificeret sin klage, men blot konstateret, at ministeriet i sin afgørelse af 4. juni 2015 har ’overstreget en række oplysninger’.

Skatteministeriet kan derfor ikke forholde sig til konkrete klagepunkter, men kan i det hele henvise til ministeriets afgørelse af 4. juni 2015, hvor der gøres rede for, hvilke bestemmelser i offentlighedsloven, som Skatteministeriet har vurderet samt begrundelsen for, at to dokumenter i sagen udleveres i ekstraheret form. Skatteministeriet har endvidere begrundet, hvorfor ministeriet ikke har meddelt meroffentlighed i de resterende dele af dokumenterne, dvs. de overstregede oplysninger. ”

Ved brev af 28. august 2015 sendte jeg en kopi af ministeriets udtalelse til dig, så du fik lejlighed til at komme med bemærkninger til udtalelsen. Jeg modtog ingen bemærkninger fra dig.

Ved brev af 15. september 2015 meddelte jeg dig, at sagen var klar til behandling.