Manglende mulighed for at gennemføre en effektiv anonymisering og på den baggrund afslag på aktindsigt ud fra et princip svarende til meroffentlighedsprincippet – oplysninger omfattet af offentlighedslovens § 30, nr. 1

Svar til journalist A, medie B

18-04-2016

Sag nr. 16/00427

Afslag på aktindsigt – Udenrigsministeriet

Jeg har nu færdigbehandlet sagen.

Jeg er enig med Udenrigsministeriet i, at akterne 16,17, 19 og 20 indeholdt oplysninger omfattet af offentlighedslovens § 30, nr. 1, og at de derfor som udgangspunkt var undtaget fra aktindsigt.

Jeg har ikke grundlag for at kritisere Udenrigsministeriets vurdering af, at det ikke er muligt at gennemføre en effektiv anonymisering af akterne, og af, at der på den baggrund heller ikke kunne gives aktindsigt ud fra et princip svarende til meroffentlighedsprincippet.

Jeg kan således ikke kritisere ministeriets afslag på at give dig aktindsigt i disse dokumenter.

Nedenfor kan du læse nærmere om baggrunden for resultatet af min undersøgelse. Fra side 7 er der en sagsfremstilling.

Ombudsmandens udtalelse

1. Hvad drejer sagen sig om?

Sagen drejer sig om Udenrigsministeriets afslag på aktindsigt i fire akter (politirapporter med bilag).

Det fremgår, at du den 13. januar 2016 med efterfølgende præcisering anmodede Udenrigsministeriet om aktindsigt for perioden 1. januar 2012 til datoen for indsendelse af din aktindsigtsanmodning i anonymiserede politirapporter vedrørende sager, som involverer herværende diplomater.

Ved afgørelse af 26. januar 2016 meddelte Udenrigsministeriet dig delvist afslag på aktindsigt. I den forbindelse undtog ministeriet akterne 16, 17, 19 og 20 helt fra aktindsigt.

Din klage til mig omfatter alene den del af ministeriets afgørelse, der vedrører spørgsmålet om aktindsigt i akterne 16, 17, 19 og 20 (offentlighedslovens § 30, nr. 1).

Udenrigsministeriet overvejede i forbindelse med afgørelsen meroffentlighed efter offentlighedslovens § 14, stk. 1, men fandt ikke grundlag for at give dig yderligere aktindsigt.

2. Retsgrundlaget

Udenrigsministeriet har, jf. ministeriets udtalelse af 17. februar 2016, undtaget akterne 16, 17, 19 og 20 fra aktindsigt efter en vurdering af offentlighedslovens § 30, nr. 1, og en vurdering af, om en effektiv anonymisering kunne gennemføres.

Bestemmelsen i § 30, nr. 1, i offentlighedsloven (lov nr. 606 af 12. juni 2013 om offentlighed i forvaltningen) lyder således:

Ӥ 30. Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om

1) Enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold og

2) (…)”

Offentlighedslovens § 30, nr. 1, er enslydende med § 12, stk. 1, nr. 1, i den tidligere offentlighedslov fra 1985 og har til formål at tilgodese privatlivets fred.

Blandt andet følgende fremgår af de specielle bemærkninger til bestemmelsen, jf. lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013, side 75):

”Ved vurderingen af, hvilke oplysninger der kan anses for at vedrøre ’private forhold’, må der – som efter den gældende lov – tages udgangspunkt i, om oplysningerne er af en sådan karakter, at de efter den almindelige opfattelse i samfundet bør kunne forlanges unddraget offentlighedens kendskab. Det er således ikke enhver konkret oplysning om enkeltpersoners forhold, der kan tilbageholdes med hjemmel i bestemmelsen.

Ved vurderingen af, om en oplysning kan undtages fra aktindsigt efter nr. 1, er det dermed afgørende, om oplysningen ud fra en generel betragtning efter sin karakter vedrører oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold. Det er derimod ikke en betingelse for at undtage oplysninger, at hemmeligholdelse i det konkrete tilfælde er af betydning for den person, oplysningerne angår.

…

Omfattet af nr. 1 er særligt følsomme oplysninger, såsom oplysninger om race og religion, oplysninger om strafbare forhold, helbredsforhold og lignende. Endvidere er mindre følsomme oplysninger omfattet, f.eks. oplysninger om CPR-numre, beskyttede adresser i folkeregisteret, beskyttede telefonnumre og oplysninger om eksamenskarakterer. (…)

…

I det omfang et dokument indeholder oplysninger omfattet af nr. 1, bør forvaltningsmyndigheden efter anmodning fra den aktindsigtssøgende gennemføre en anonymisering af de pågældende oplysninger efter et princip svarende til lovforslagets § 14 (meroffentlighedsprincippet), hvis anonymiseringen kan foretages uden nævneværdig brug af myndighedens ressourcer. Det er dog en betingelse, at en eventuel anonymisering er tilstrækkelig effektiv, jf. betænkningens kapitel 17, pkt. 5.2.2 (side 703 ff.).

Om den nærmere rækkevidde af nr. 1 henvises i øvrigt til beskrivelsen af gældende ret i betænkningens kapitel 17, pkt. 2 (side 643 ff.) og pkt. 5.2 (side 700 ff.), hvor kommissionens overvejelser er gengivet. ”

I betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, side 703 ff., er bl.a. anført følgende om anonymiseringspligt og kravene til en eventuel anonymisering af oplysninger omfattet af offentlighedslovens § 30, nr. 1:

”En forvaltningsmyndighed er efter gældende ret i almindelighed ikke forpligtet til at anonymisere f.eks. oplysninger om enkeltpersoners private forhold med henblik på at imødekomme anmodninger om aktindsigt, jf. pkt. 2.2.3 ovenfor. Den nævnte retstilstand skal ses i sammenhæng med, at offentlighedsloven bygger på et princip om, at retten til aktindsigt alene omfatter eksisterende dokumenter, og i det omfang en myndighed forpligtes til at tilvejebringe et (nyt) anonymiseret dokument, vil der være tale om et brud på dette princip.

På denne baggrund er det kommissionens opfattelse, at der ikke skal indføres en pligt for forvaltningsmyndighederne til at foretage en anonymisering af oplysninger omfattet af undtagelsesbestemmelserne i lovudkastets §§ 30-33, herunder således også § 30, nr. 1, som led i behandlingen af en aktindsigtsanmodning. Kommissionen finder dog, at en forvaltningsmyndighed efter anmodning fra den aktindsigtssøgende efter et princip svarende til lovudkastets § 14 (meroffentlighedsprincippet) bør foretage en anonymisering af oplysninger i et dokument – hvad enten dokumentet foreligger elektronisk eller manuelt – hvis anonymiseringen kan foretages uden nævneværdig brug af myndighedens ressourcer.

Det er i lovudkastets § 14 om meroffentlighedsprincippet fastsat, at en forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i sager, dokumenter og oplysninger i videre omfang, end det følger af offentlighedsloven, medmindre det vil være i strid med regler om tavshedspligt, regler i persondataloven mv. Bestemmelsen i lovudkastets § 14 indebærer således, at forvaltningsmyndighederne i forbindelse med meddelelse af aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet er forpligtede til at respektere bl.a. tavshedspligtsreglerne i straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27 samt – hvis der er tale om personoplysninger, der helt eller delvist er behandlet ved hjælp af edb – persondatalovens behandlingsregler (det vil i praksis navnlig sige persondatalovens §§ 6-8), jf. kapitel 20, pkt. 3.4. Forvaltningsmyndighederne skal således iagttage, at der ikke som led i meroffentlighed videregives oplysninger, der er omfattet af bl.a. forvaltningslovens § 27 og (efter omstændighederne) persondatalovens §§ 6-8.

Det anførte indebærer, at en forvaltningsmyndighed, når den foretager en anonymisering, skal sikre sig, at der er tale om en effektiv anonymisering, således at der ikke sker et brud på tavshedspligten eller videregivelse i strid med de nævnte regler i persondataloven

…

Kommissionen finder derimod – i overensstemmelse med kravet inden for forvaltningsretten – at en anonymisering navnlig kan være utilstrækkelig, hvis der trods anonymiseringen er risiko for, at den pågældende person vil kunne genkendes i en lidt videre kreds.

Forvaltningsmyndigheden må således i forbindelse med en eventuel anonymisering, der finder sted som led i meroffentlighed efter et princip svarende til lovudkastets § 14, sikre sig, at oplysningerne (dokumentet) ikke indeholder sådanne kendetegn, at en identifikation af den pågældende enkeltperson er mulig i en lidt videre kreds. Det er kommissionens opfattelse, at det nævnte anonymiseringskrav ikke vil være tilsidesat, hvis der blot er tale om, at nogle, der i forvejen kender oplysningerne – f.eks. den privatperson, oplysningerne angår, eller den forvaltningsmyndighed, der udleverer oplysningerne – kan identificere den person, de udleverede (og anonymiserede) oplysninger angår, jf. således også John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (3. udgave, 2001), side 523, samt betænkning nr. 998/1984 om tavshedspligt, side 75 og side 96.

Om det nævnte anonymiseringskrav i det enkelte tilfælde er opfyldt beror efter kommissionens opfattelse på en konkret vurdering, herunder navnlig en vurdering af karakteren af oplysningerne og den sammenhæng, hvori de optræder. Anonymiseringen består i øvrigt (typisk) i en udeladelse af personnavne, præcise adresseangivelser og eventuelt andre oplysninger, der kan anvendes enten direkte eller indirekte til at identificere den person, oplysningerne angår. Det er således i visse tilfælde nødvendigt at anonymisere oplysninger, der isoleret set ikke er omfattet af lovudkastets § 30, nr. 1, eller andre af lovudkastets undtagelsesbestemmelser, fordi de pågældende oplysninger gør det muligt at identificere den pågældende enkeltperson. ”

Se også Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer (2014), side 507 ff.

3. Udenrigsministeriets vurdering

Udenrigsministeriet har i udtalelsen af 17. februar 2016 oplyst, at der er tale om en sag, der har været omtalt i medierne. På baggrund af den omtale har ministeriet vurderet, at det ikke er muligt at gennemføre en effektiv anonymisering af dokumenterne. Ministeriet har vurderet, at det efter en anonymisering af navn, cpr.nr., oplysninger om vidner, gerningssteder mv. fortsat vil være muligt i en videre kreds at identificere den forurettede person i sagen.

Udenrigsministeriet har endvidere bemærket, at det – i det omfang det måtte vurderes, at der ville kunne foretages en effektiv anonymisering, således at der kunne gives aktindsigt i enkelte oplysninger i dokumenterne – er ministeriets opfattelse, at det resterende indhold ikke vil have et forståeligt eller sammenhængende meningsindhold, jf. offentlighedslovens § 34, nr. 3.

4. Min vurdering

Jeg har gennemgået akterne 16, 17, 19 og 20.

Jeg er enig med Udenrigsministeriet i, at dokumenterne indeholder oplysninger, der er omfattet af offentlighedslovens § 30, nr. 1 (”private, herunder økonomiske, forhold”). Jeg bemærker herved, at det ikke kun drejer sig om sådanne oplysninger i relation til den forurettede person i sagen, men også i relation til andre involverede personer. Jeg er på den baggrund enig med Udenrigsministeriet i, at dokumenterne som udgangspunkt var undtaget fra aktindsigt.

Efter min gennemgang og ud fra det, som ministeriet har anført om, at der er tale om en sag, der har været omtalt i medierne, har jeg heller ikke grundlag for at kritisere Udenrigsministeriets vurdering af, at det ikke er muligt at gennemføre en effektiv anonymisering af akterne 16, 17, 19 og 20, og af, at der på den baggrund heller ikke kunne gives aktindsigt ud fra et princip svarende til meroffentlighedsprincippet.

Jeg kan således ikke kritisere ministeriets afslag på at give dig aktindsigt i disse dokumenter.

Med venlig hilsen

Kopi til:

Udenrigsministeriet

Sagsfremstilling

Ved e-mail af 13. januar 2016 søgte du Udenrigsministeriet om aktindsigt i tre forskellige forhold. Du ønskede bl.a. ”2. indsigt i de sager om udenlandske diplomater i Danmark, der siden 1. januar 2010 har overtrådt dansk lovgivning”.

Den 15. januar 2016 meddelte Udenrigsministeriet dig bl.a. følgende:

”I fortsættelse af vor telefonsamtale skal jeg for god ordens skyld bekræfte, at du for perioden 1. januar 2012 til datoen for indsendelse af nedenstående aktindsigtsanmodning vil modtage anonymiserede politirapporter vedr. sager, som involverer herværende diplomater, jf. spørgsmål 2 i din aktindsigtsanmodning. (…)”

Samme dag svarede du Udenrigsministeriet bl.a. ”Lyder fint, C. ”

Den 26. januar 2016 traf Udenrigsministeriet afgørelse i sagen og skrev bl.a. følgende til dig:

”(…) Fsva. punkterne 1 og 3 i din aktindsigtsanmodning vil du modtage svar direkte fra de berørte enheder i Udenrigsministeriet.

Udenrigsministeriets identifikation af dokumenter i forbindelse med anmodningen omfatter 23 akter. Udenrigsministeriet har foretaget en konkret vurdering af disse dokumenter og har i den forbindelse truffet afgørelse om begrænsninger i retten til aktindsigt i henhold til de nedenfor angivne bestemmelser. Der vedlægges endvidere liste over dokumenterne omfattet af aktindsigtsanmodningen.

Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold, jf. offentlighedslovens § 30, nr. 1.

Akterne indeholder oplysninger om enkeltpersoners strafbare forhold og helbredsforhold, som er omfattet af § 30, nr. 1. En række oplysninger om identiteten på de privatpersoner, hvis private forhold er omtalt i akterne, er undtaget fra aktindsigt i medfør af denne bestemmelse. For en række akters vedkommende har Udenrigsministeriet derfor gennemført en anonymisering af oplysningerne. Det drejer sig f.eks. om navne, titler, cpr-numre, identifikationsnumre, telefonnumre, adresser og lignende konkrete oplysninger, der kan føre til identifikation af identiteten af de involverede privatpersoner.

Endelig er konkrete oplysninger om bl.a. specifikt navngivne gerningssteder (f.eks. butiksnavne) samt oplysninger om anmelderes og vidners identitet undtaget fra aktindsigt, da det er Udenrigsministeriets vurdering, at udlevering af disse oplysninger vil indebære en øget risiko for, at identiteten af de personer, hvis private forhold er omtalt, røbes.

For så vidt angår akterne 16, 17, 19 og 20 har det imidlertid ikke været muligt at gennemføre en effektiv anonymisering, hvorfor disse akter undtages i deres helhed, jf. også nedenfor.

Efter offentlighedslovens § 31 kan retten til aktindsigt begrænses i det omfang, det er af væsentlig betydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar.

Udenrigsministeriet har i akt 21 (…)

I henhold til offentlighedslovens § 32, stk. 1, kan retten til aktindsigt begrænses af hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande eller internationale organisationer i det omfang fortrolighed følger af EU-retlige eller folkeretlige forpligtelser el.lign. I henhold til offentlighedslovens § 32, stk. 2, kan retten til aktindsigt endvidere begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande eller internationale organisationer.

I medfør af ovennævnte bestemmelser har Udenrigsministeriet efter en konkret vurdering undtaget oplysninger om, hvilke lande og internationale organisationer de involverede diplomater er udsendt fra/arbejder for. Endvidere er konkrete oplysninger, som kan føre til identifikation af de enkelte lande, f.eks. reference til sprog og andre kendetegn for de pågældende lande, undtaget fra aktindsigt i medfør af bestemmelsen. Det er ministeriets vurdering, at dette er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser – herunder særligt forholdet til de pågældende lande og internationale organisationer – som der er nærliggende fare for vil lide skade, hvis oplysningerne udleveres.

I henhold til offentlighedslovens § 33, nr. 1, kan retten til aktindsigt begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lign. og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning. Udenrigsministeriet har fundet det nødvendigt at undtage oplysninger der kan føre til identifikation af forurettede, vidner og den anmeldte part i akterne 9-11, 13, 16, 17, 19-22 til beskyttelse af væsentlige hensyn til de pågældende.

For dokumenter, der er omfattet af offentlighedslovens § 30, nr. 1, § 32, stk. 1 og 2, og § 33, nr. 1, har Udenrigsministeriet i medfør af offentlighedslovens § 34 vurderet, at det beskyttelsesværdige hensyn for akterne 1-15, 18 og 21-23 kun gør sig gældende for en del af de pågældende dokumenter, mens det beskyttelsesmæssige hensyn for akterne 16, 17, 19 og 20 gør sig gældende for akterne i deres helhed.

Udenrigsministeriet har overvejet, hvorvidt der er mulighed for at give aktindsigt i videre omfang i medfør af offentlighedslovens § 13 [rettelig § 14; min bemærkning], stk. 1. Udenrigsministeriet har på baggrund af en afvejning mellem på den ene side de beskyttelsesinteresser, der ligger til grund for reglerne i offentlighedslovens § 30, nr. 1, § 31, § 32, stk. 1 og 2, og § 33, nr. 1, og på den anden side den interesse du som journalist må antages at have i, at anmodningen imødekommes, ikke fundet grundlag for at meddele dig aktindsigt i videre omfang. ”

Den 27. januar 2016 klagede du til mig over den del af Udenrigsministeriets afgørelse, der vedrører afslag på aktindsigt i akterne 16, 17, 19 og 20. Du bemærkede, at du har svært ved at forstå, at de personlige oplysninger i disse akter ikke kan anonymiseres, således at din anmodning om aktindsigt i akterne kan imødekommes.

Den 29. januar 2016 bad jeg Udenrigsministeriet om en udtalelse i anledning af din klage.

Den 17. februar 2016 udtalte Udenrigsministeriet bl.a. følgende:

”Udenrigsministeriet identificerede i alt 23 akter (politirapporter samt bilag hertil) og foretog en konkret vurdering heraf i henhold til offentlighedslovens regler. Der henvises til Udenrigsministeriets afgørelse af 26. januar 2016.

Udenrigsministeriet skal endvidere bemærke følgende:

Det er Udenrigsministeriets opfattelse, at der som udgangspunkt ikke er adgang til aktindsigt i de pågældende 4 akter, idet de indeholder oplysninger om enkeltpersoners private forhold, herunder strafbare forhold for så vidt angår den anmeldte person samt helbredsoplysninger mm. for så vidt angår den forurettede person i sagen, jf. offentlighedslovens § 30, nr. 1.

Af forarbejderne (jf. de specielle bemærkninger til § 30 i lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013) til bestemmelsen i offentlighedslovens § 30, nr. 1, fremgår, at i det omfang et dokument indeholder oplysninger omfattet af bestemmelsen, bør forvaltningsmyndigheden efter anmodning fra den aktindsigtssøgende gennemføre en anonymisering af de pågældende oplysninger efter et princip svarende til § 14 (meroffentlighedsprincippet), hvis anonymiseringen kan foretages uden nævneværdig brug af myndighedens ressourcer. Det er dog en betingelse, at en eventuel anonymisering er tilstrækkelig effektiv.

Om det nævnte anonymiseringskrav i det enkelte tilfælde er opfyldt beror på en konkret vurdering, herunder navnlig en vurdering af karakteren af oplysningerne og den sammenhæng, hvori de optræder. Anonymiseringen består i øvrigt (typisk) i en udeladelse af personnavne, præcise adresseangivelser og eventuelt andre oplysninger, der kan anvendes enten direkte eller indirekte til at identificere den person, oplysningerne angår. Det er således i visse tilfælde nødvendigt at anonymisere oplysninger, der isoleret set ikke er omfattet af offentlighedslovens § 30, nr. 1, eller andre af lovens undtagelsesbestemmelser, fordi de pågældende oplysninger gør det muligt at identificere den pågældende enkeltperson.

En anonymisering kan navnlig være utilstrækkelig, hvis der trods anonymiseringen er risiko for, at den pågældende person vil kunne genkendes i en lidt videre kreds. Myndigheden må således i forbindelse med en eventuel anonymisering, der finder sted som led i meroffentlighed efter et princip svarende til offentlighedslovens § 14, sikre sig, at oplysningerne (dokumentet) ikke indeholder sådanne kendetegn, at en identifikation af den pågældende enkeltperson er mulig i en lidt videre kreds. Anonymiseringskravet vil ikke være tilsidesat, hvis der blot er tale om, at nogle, der i forvejen kender oplysningerne – f.eks. den privatperson, oplysningerne angår, eller den myndighed, der udleverer oplysningerne – kan identificere den person, de udleverede (og anonymiserede) oplysninger angår.

Udenrigsministeriet har i forbindelse med afgørelsen af 26. januar 2016 for hvert enkelt dokument i sagen vurderet, om karakteren af oplysningerne og den sammenhæng, hvori de indgår, kunne bidrage til at identificere de personer, som oplysningerne angår, og dermed prisgive oplysninger om personernes helbredsoplysninger, strafbare forhold mv. Udenrigsministeriet har foretaget en vurdering af om en anonymisering af navn, cpr.nr., adresse mv. var tilstrækkelig, eller om der på trods heraf var risiko for, at de pågældende ville kunne genkendes i en videre kreds. Efter ministeriets vurdering var dette muligt i langt de fleste dokumenter i sagen.

For så vidt angår den sag, som akterne 16, 17, 19 og 20 vedrører, er der tale om en sag, der har været genstand for omtale i medierne. I medfør af den omtale den pågældende sag har været genstand for, er det Udenrigsministeriets vurdering, at det ikke er muligt at gennemføre en effektiv anonymisering af dokumenterne. Det er således Udenrigsministeriets vurdering, at, i det omfang ministeriet gennemførte en anonymisering af navn, cpr.nr. samt oplysninger om vidner, gerningssteder mv., ville det fortsat ud fra sagens karakter, herunder det anmeldte strafbare forhold, beskrivelsen af helbredsoplysningerne mv., være muligt i en videre kreds, at identificere den forurettede person i sagen.

Det er samlet set ministeriets opfattelse, at der ikke ud fra et princip svarende til offentlighedslovens § 14 (meroffentlighedsprincippet) kan gives aktindsigt i dokumenterne i anonymiseret form, da en sådan anonymisering ikke vil kunne foretages effektivt og dermed ville være i strid med reglerne om tavshedspligt.

Udenrigsministeriet bemærker i øvrigt, at, i det omfang Folketingets Ombudsmand måtte finde, at der vil kunne foretages en effektiv anonymisering således, at der kan gives aktindsigt i enkelte oplysninger i dokumenterne, er det Udenrigsministeriets opfattelse, at det resterende indhold ikke vil have et forståeligt eller sammenhængende meningsindhold, jf. offentlighedslovens § 34, nr. 3.

Afslutningsvist skal Udenrigsministeriet bemærke, at det for så vidt angår akterne 16, 17, 19 og 20, er en fejl, at der henvises til offentlighedslovens § 33, nr. 1 og § 32, idet undtagelsen af dokumenterne alene er foretaget efter en vurdering af offentlighedslovens § 30, nr. 1, og vurderingen af om en effektiv anonymisering kunne gennemføres, jf. ovenfor. ”

Ved brev af 25. februar 2016 partshørte jeg dig over ministeriets udtalelse. Jeg modtog ikke bemærkninger fra dig i den anledning.

Den 14. marts 2016 meddelte jeg dig og Udenrigsministeriet, at jeg ville forsøge at behandle sagen på grundlag af de oplysninger, som jeg havde fået fra dig og ministeriet.