2016-17. Hensynet til ansattes og indsattes sikkerhed kunne begrunde afslag på aktindsigt i oplysninger om lukning af fængsel

I det følgende gengives ombudsmandens udtalelse i sagen (oprindelig stilet til journalisten) efterfulgt af en sagsfremstilling.

Ombudsmandens udtalelse

1. Hvad handler sagen om?

Direktoratet for Kriminalforsorgen identificerede på baggrund af din anmodning om aktindsigt i dokumenter vedrørende baggrunden for lukningen af Statsfængslet i Vridsløselille en sag med titlen ”Planer og forberedelse for fremskudt afvikling af Statsfængslet i Vridsløselille” som omfattet af anmodningen.

Direktoratet imødekom din anmodning, men undtog enkelte dokumenter eller dele af dokumenter med henvisning til offentlighedslovens § 33, nr. 1. Efter denne bestemmelse kan retten til aktindsigt begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til ”forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lign. og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning”.

Endvidere undtog direktoratet – ligeledes med henvisning til § 33, nr. 1 – titlen på et af de undtagne dokumenter (et bilag til en e-mail, som blev udleveret i forbindelse med aktindsigten) fra aktindsigt.

Direktoratet udleverede fra en anden sag en del af et referat af et møde i koncernledelsen den 24. november 2015. Det drejer sig om et afsnit med overskriften ”Plan for lukning af Vridsløselille”. Jeg går i den forbindelse ud fra, at direktoratet ikke har anset de øvrige dele af referatet for omfattet af din aktindsigtsanmodning. Dette kan ikke give mig anledning til bemærkninger.

Du anmodede desuden om aktindsigt i ”specifikke papirer” vedrørende to episoder i 2015, hvor indsatte har haft nøgler til fængslet, ligesom du bad om aktindsigt i oplysninger om antallet af sager inden for de seneste fem år, hvor indsatte har haft nøgler til fængslet. Direktoratet meddelte afslag på denne del af din anmodning, idet direktoratet også her henviste til offentlighedslovens § 33, nr. 1.

Direktoratet begrundede gennemgående anvendelsen af offentlighedslovens § 33, nr. 1, med, at de undtagne dokumenter/oplysninger omhandlede sikkerhedsmæssige forhold i fængslet, og at det var af afgørende betydning for de ansattes og de indsattes sikkerhed, at oplysningerne ikke blev videregivet.

Direktoratet har telefonisk oplyst, at direktoratet på baggrund af den del af din anmodning, der angår dokumenter om to episoder, hvor indsatte har haft nøgler til fængslet, har identificeret et mindre antal dokumenter journaliseret på personsager vedrørende indsatte, der har været involveret i episoderne. Jeg har i forbindelse med min gennemgang af sagen også indhentet disse dokumenter fra direktoratet.

Direktoratet har i udtalelsen til mig af 29. januar 2016 oplyst, at direktoratet ikke har fundet grundlag for at give dig aktindsigt efter princippet om meroffentlighed, jf. offentlighedslovens § 14, stk. 1.

2. Undtagelse af dokumenter/oplysninger fra aktindsigt

2.1. Retsgrundlag

Direktoratet for Kriminalforsorgen har som nævnt anvendt offentlighedslovens § 33, nr. 1, som hjemmel for undtagelse af dokumenter/oplysninger fra aktindsigt.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 19, stk. 1, kan også være relevant for bedømmelsen af sagen.

Bestemmelserne i § 19, stk. 1, og § 33, nr. 1, lyder således (lov nr. 606 af 12. juni 2013 om offentlighed i forvaltningen):

Ӥ 19. Retten til aktindsigt omfatter ikke sager inden for strafferetsplejen, jf. dog stk. 2.

…”

”§ 33. Retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til:

1) Forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lign. samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning.

…”

Af forarbejderne til § 33 fremgår bl.a. følgende (lovforslag nr. L 144 fremsat den 7. februar 2013, Folketinget 2012-13, bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser):

”Til § 33

Efter bestemmelsens nr. 1-4 kan retten til aktindsigt begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til en række nærmere angivne offentlige eller private interesser. Efter nr. 5 kan retten til aktindsigt endvidere begrænses, hvis det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Det er – som efter gældende ret – en betingelse for at undtage oplysninger efter bestemmelsen, at der er en nærliggende fare for, at de pågældende interesser vil lide skade.

…

I forhold til nr. 1 bemærkes, at det med denne bestemmelse forudsættes, at der efter en konkret vurdering vil kunne undtages oplysninger om politiets efterforskningsteknikker eller lignende interne oplysninger hos politiet eller en anden myndighed, som ikke indgår i en konkret sag inden for strafferetsplejen, fra retten til aktindsigt med henvisning til, at det ville kunne forringe mulighederne for politiet m.v. for at forebygge, efterforske eller forfølge lovovertrædelser, hvis de pågældende oplysninger kom til offentlighedens kundskab. ”

Af Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer (2014), s. 556, fremgår i tilknytning hertil bl.a. følgende:

”2. Konkret skøn og nærliggende fare

Det følger af formuleringen af indledningen til § 33 (’nødvendigt’), at en anmodning om aktindsigt kun kan afslås, hvis retten til at blive gjort bekendt med oplysninger i en sag eller et dokument efter et konkret skøn findes at burde vige for nærmere opregnede væsentlige hensyn til offentlige og private interesser. ”

Specielt om bestemmelsen i § 33, nr. 1, fremgår bl.a. følgende (s. 560 ff.):

”1. Baggrund og formål

. . .

Bestemmelsen har et dobbelt formål. For det første tager den sigte på at tilgodese hensynet til, at myndighederne effektivt kan retshåndhæve (forebygge, efterforske og forfølge) lovovertrædelser, herunder straffelovsovertrædelser, samt sager om straffuldbyrdelse. For det andet tilgodeser den hensynet til, at oplysninger om sigtede, vidner, og andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgelse ikke udleveres til udenforstående.

…

4. Hensynet til straffuldbyrdelse

Sager om klage over de indsattes forplejning, beskæftigelsesforhold, adgang til undervisning og fritidsaktiviteter, bygningsmæssige forhold, inventar og lignende kan ikke undtages efter § 19, stk. 1, men hvis dokumenterne i sådanne sager indeholder oplysning om forhold, der vedrører anstalternes sikkerhed og forebyggelse af flugt mv., vil der dog være adgang til at gøre undtagelse efter § 33, nr. 1, jf. FOB 1969, side 82, der dog vedrørte partsoffentlighedsloven. Er der derimod tale om sager i forbindelse med fuldbyrdelsen af straffedomme, f.eks. konkrete sager om prøveløsladelse, benådning, genindsættelse, udsættelse med strafafsoning, udgangstilladelse, ikendelse af disciplinærstraffe mv., vil disse kunne undtages efter § 19, stk. 1, jf. pkt. 3.5 i kommentaren til § 19, stk. 1. ”

2.2. Nærmere om det undtagne materiale

Direktoratet har i sagen om fremskudt lukning af Statsfængslet i Vridsløselille for det første undtaget to bilag, som er udvekslet i en e-mailkorrespondance mellem Direktoratet for Kriminalforsorgen og Kriminalforsorgen Sjælland, Områdekontoret i Ringsted (herefter benævnt Kriminalforsorgen Sjælland) fra aktindsigt.

Det drejer sig om dokument nr. 123766, ”Notat Sikkerhedsvurdering af Statsfængslet i Vridsløselille”, og dokument nr. 123767, ”Liste”. Det bemærkes, at det førstnævnte dokument er identisk med det dokument, der er vedhæftet som bilag til dokument nr. 123769, ”Notat FORTROLIGT”.

Dokument nr. 123766/123769 er – som titlen viser – et notat om de sikkerhedsmæssige forhold i Statsfængslet i Vridsløselille. For så vidt angår dokument nr. 123767 har direktoratet ikke kun undtaget selve bilaget, men også bilagets (oprindelige) titel fra aktindsigt, herunder i aktlisten.

Dernæst har direktoratet undtaget en e-mail, hvor Koncern Sikkerhed, Direktoratet for Kriminalforsorgen, bidrager til et notat om Statsfængslet i Vridsløselille. Også denne e-mail indgår i en korrespondance mellem forskellige afdelinger i Direktoratet for Kriminalforsorgen og Kriminalforsorgen Sjælland (dokument nr. 123775).

Endvidere har direktoratet undtaget et enkelt afsnit i et notat med titlen ”Fremskudt afvikling af Statsfængslet i Vridsløselille”, nemlig det første afsnit på notatets s. 2 (dokument nr. 122755). Notatet er vedhæftet en e-mail af 9. november 2015 udsendt til en række medarbejdere til brug for koncernledelsesmøde den 10. november 2015.

Direktoratet har herudover undtaget et mindre antal dokumenter, der vedrører de to episoder i 2015, hvor indsatte har haft nøgler til fængslet, fra aktindsigt. Der er tale om dokumenter, som er journaliseret på personsager vedrørende de indsatte, der har været involveret i de pågældende episoder. Materialet omfatter bl.a. rapporter, der beskriver episoderne, og tiltag, som er iværksat i den anledning. Materialet er omtalt under pkt. 2 i direktoratets afgørelse, men indgik ikke i det materiale, som jeg modtog fra direktoratet sammen med direktoratets udtalelse. Jeg har som nævnt indledningsvis efterfølgende indhentet materialet fra direktoratet.

Endelig har direktoratet meddelt dig afslag på aktindsigt i oplysninger om antallet af sager inden for de seneste fem år, hvor indsatte har haft nøgler til fængslet. Jeg lægger til grund, at denne oplysning fremgår af et eller flere dokumenter i direktoratet.

2.3. Min vurdering

Som begrundelse for at undtage de ovennævnte dokumenter/oplysninger fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 1, har direktoratet henvist til, at materialet omhandler sikkerhedsmæssige forhold i Statsfængslet i Vridsløselille, og at det er af afgørende betydning for de ansattes og de indsattes sikkerhed, at oplysningerne ikke videregives.

Bl.a. på baggrund af din oplysning i klagen om, at fængslet stort set er lukket – og at der derfor ikke længere eksisterer et sikkerhedsmæssigt spørgsmål – har direktoratet i udtalelsen til mig oplyst, at fængslet fortsat drives som fængsel, nu blot til brug for personer, som er frihedsberøvet efter udlændingeloven. Fængslet er derfor bemandet med fængselsbetjente og indrettet med de sikkerhedsmæssige forhold, som er nødvendige for at opretholde frihedsberøvelsen – herunder svarende til Institutionen Ellebæk, som gennem flere år har fungeret for samme persongruppe.

Derudover har direktoratet bemærket, at det i landets lukkede fængsler tilstræbes, at der er en høj grad af ensartede sikkerhedsmæssige foranstaltninger, installationer mv., hvorfor viden om sådanne forhold vil kunne udnyttes i andre af kriminalforsorgens fængsler og dermed kompromittere de ansattes og de indsattes sikkerhed. Direktoratet henviser også til, at de sikkerhedsmæssige installationer mv. er med til at skabe betingelserne for at kunne gennemføre den nødvendige frihedsberøvelse.

Jeg forstår, at direktoratet ved henvisningen til, at det er af afgørende betydning for sikkerheden i fængslet (og andre fængsler), at oplysningerne ikke videregives, sigter til et af hensynene i § 33, nr. 1, nemlig retshåndhævelsens effektivitet, bl.a. i forbindelse med sager om straffuldbyrdelse.

Jeg har gennemgået de dokumenter og oplysninger, som du ikke har fået aktindsigt i.

For så vidt angår de dokumenter, som direktoratet identificerede i anledning af din anmodning om aktindsigt i dokumenter vedrørende to episoder i 2015, hvor indsatte havde haft nøgler til fængslet, kunne det i hvert fald for nogle af dokumenternes vedkommende overvejes, om de kunne undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 19, stk. 1, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter sager inden for strafferetsplejen.

Når direktoratet ikke har henvist til denne bestemmelse, går jeg ud fra, at det skyldes, at dokumenterne ikke udelukkende er benyttet i sager inden for strafferetsplejen, men f.eks. også er benyttet i generelle sager i direktoratet.

Efter min gennemgang af akterne kan jeg ikke kritisere, at direktoratet har undtaget materialet fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 1, med henvisning til at der er tale om oplysninger om forhold, der vedrører sikkerheden i Statsfængslet i Vridsløselille, og – for så vidt angår en væsentlig del af det undtagne materiale – også sikkerheden i andre lukkede fængsler. Jeg henviser til direktoratets bemærkning i udtalelsen om bl.a. muligheden for at forebygge undvigelse i landets lukkede fængsler.

3. Meroffentlighed

Offentlighedslovens § 14, stk. 1, lyder således:

”§ 14. Det skal i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt overvejes, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af §§ 23-35. Der kan gives aktindsigt i videre omfang, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt og regler i lov om behandling af personoplysninger. ”

Direktoratet for Kriminalforsorgen tog ikke stilling til spørgsmålet om meroffentlighed i afgørelsen, der blev truffet over for dig.

I forbindelse med min anmodning om en udtalelse bad jeg direktoratet om at oplyse, om direktoratet havde overvejet at give aktindsigt efter princippet om meroffentlighed.

Direktoratet har på den baggrund oplyst, at direktoratet har overvejet, om der kan gives meroffentlighed, men vurderet, at der ikke er mulighed for dette. Direktoratet har lagt vægt på de sikkerhedsmæssige hensyn, som danner baggrund for selve tilbageholdelsen af dokumenter/oplysninger i sagen, dvs. de hensyn, som ligger bag undtagelsesbestemmelsen i § 33, nr. 1.

Jeg kan ikke kritisere direktoratets vurdering. Jeg bemærker dog, at direktoratet burde have forholdt sig til spørgsmålet allerede i afgørelsen af 11. december 2015, jf. offentlighedslovens § 14.

Jeg har gjort direktoratet bekendt med min opfattelse, men foretager mig ikke videre i den anledning.

Sagsfremstilling

Ved e-mail af 29. november 2015 anmodede du Direktoratet for Kriminalforsorgen om aktindsigt på følgende måde:

”Undertegnede anmoder hermed om aktindsigt i baggrunden for lukningen af Statsfængslet Vridsløselille. Herunder eventuelle rapporter, kommunikation og andre former for redegørelser.

Det er bekræftet, at der har været mindst to episoder, hvor indsatte i år har haft nøgler til fængslet. Der ønskes indsigt i de specifikke papirer, der vedrører de to sager.

Desuden ønskes der indsigt i, hvor mange sager, der har været, omkring fanger, der har haft nøgler til fængslet i seneste fem år.

Endvidere anmodes der om indsigt i eventuelle beredskabsnotater til ministeriet.

Endelig ønskes der en aktliste over alle akter i sagen. ”

Direktoratet traf afgørelse i sagen den 11. december 2015 og afgrænsede i den forbindelse din aktindsigtsanmodning på følgende måde:

”Ved mail af 29. november 2015 har du anmodet Direktoratet for Kriminalforsorgen om aktindsigt i:

1) baggrunden for lukningen af Statsfængslet i Vridsløselille, herunder eventuelle rapporter, kommunikation og redegørelser

2) specifikke papirer vedr. to episoder i år, hvor indsatte har haft nøgler til fængslet

3) oplysning om, hvor mange sager der inden for de sidste 5 år har været omkring fanger, der har haft nøgler til fængslet

4) eventuelle beredskabsnotater til ministeriet

5) aktliste over alle akter i sagen. ”

Direktoratet meddelte dig aktindsigt i direktoratets sag om fremskudt afvikling af Statsfængslet i Vridsløselille, herunder aktlisten, idet direktoratet dog undtog enkelte dokumenter, herunder dele af dokumenter, fra aktindsigt. Desuden undtog direktoratet navnet på et dokument (et bilag, som var vedhæftet en e-mail) fra aktindsigt.

Direktoratet meddelte dig desuden indsigt i en del af et referat af et møde i koncernledelsen, journaliseret på en anden sag i direktoratet.

Om materialet, der blev undtaget fra aktindsigt, bemærkede direktoratet følgende:

”Ad 1)

…

Som det fremgår er to bilag i deres helhed undtaget fra aktindsigten, herunder navnet på det ene bilag, ligesom der er undtaget oplysninger i to øvrige bilag (henholdsvis en mailkorrespondance og et notat). Begrundelsen for undtagelserne er den samme, idet det er direktoratets vurdering, at væsentlige hensyn tilsiger, at de pågældende bilag/oplysninger undtages fra aktindsigt.

Direktoratet har i den forbindelse lagt vægt på, at oplysningerne i bilaget omhandler sikkerhedsmæssige forhold i Statsfængslet i Vridsløselille, og at det er af afgørende betydning for de ansattes og indsattes sikkerhed, at disse oplysninger ikke videregives. Direktoratet har derfor undtaget de omhandlede bilag/oplysninger fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 33, nr. 1.

Ad 2)

Anmodningen kan ikke imødekommes under henvisning til den begrundelse, der er anført under pkt. 1.

Ad 3)

Anmodningen kan ikke imødekommes under henvisning til den begrundelse, der er anført under pkt. 1.

Ad 4)

Der er ingen beredskabsnotater til ministeriet. ”

Ved e-mail af 18. december 2015 klagede du til mig over afgørelsen.

Om baggrunden for sagen oplyste du, at Ekstra Bladet i en artikel den 7. november 2015 havde beskrevet, hvordan grupper af indsatte ved mindst to lejligheder havde haft nøgler til Statsfængslet i Vridsløselille, og at personalet ved den seneste lejlighed havde låst hele den pågældende afdeling inde og efter en uge overført dem til Vestre Fængsel i København.

I en artikel af 28. november 2015 havde avisen desuden beskrevet, hvordan de omtalte nøglefund var en af de vægtigste grunde til at lukke fængslet før oprindelig planlagt.

Du begrundede bl.a. klagen på følgende måde:

”Som journalist på medie A vil jeg (…) anmode ombudsmanden om at gå ind i sagen.

I den forbindelse vil jeg gerne vide, om der er oplysninger af faktiske forhold, som jeg har krav på at få indsigt i.

Fængslet i Vridsløselille er stort set lukket ned i løbet af december 2015. De indsatte er flyttet til andre af Kriminalforsorgens lukkede fængsler. Tilbage er kun behandlingsafdelingen kaldet ’Kongens ø’. Også disse indsatte vil blive rykket til andre fængsler.

Og når nu fængslet er lukket, mener jeg ikke, at akter kan undtages en aktindsigt med begrundelsen om at det ’omhandler sikkerhedsmæssige spørgsmål’.

Fængslet er lukket og dermed eksisterer begrebet ’sikkerhedsmæssige spørgsmål’ ikke længere.

Indgår der personfølsomme oplysninger i de udeladte dokumenter kan den eventuelle problemstilling håndteres ved en ordinær anonymisering.

Der er tale om et af Danmarks lukkede fængsler, hvor grupper af indsatte har haft nøgler til rådighed. Og det, mener jeg i særdeleshed, er i offentlighedens interesse at få klarhed over, hvordan det eventuelt kunne ske, og hvad Kriminalforsorgen efterfølgende har foretaget sig af faktiske forholdsregler i processen frem til den førtidige lukning af fængslet. ”

I et brev af 30. december 2015 bad jeg Direktoratet for Kriminalforsorgen om en udtalelse om sagen. Jeg bad bl.a. direktoratet om at forholde sig til en eventuel betydning af, at Statsfængslet i Vridsløselille ifølge det af dig oplyste stort set var lukket i løbet af december 2015.

Jeg modtog direktoratets udtalelse den 29. januar 2016. Direktoratet skrev bl.a. således:

”Som det fremgår af materialet blev det besluttet, at de indsatte i Statsfængslet i Vridsløselille skulle flyttes til andre fængsler rundt om i landet som følge af nogle sikkerhedsmæssige udfordringer. Denne flytning af de indsatte var oprindeligt planlagt til først at skulle gennemføres i forbindelse med ibrugtagning af det nye fængsel på Falster. Det fremgår samtidig, at det var planen, at behandlingsafdelingen først skulle flyttes ved årsskiftet Behandlingsafdelingen Kongens Ø. Dette betød, at driften af fængslet skulle fortsætte.

Stort set samtidig med Kriminalforsorgens beslutninger vedrørende Vridsløselille blev det besluttet – på grund af situationen med ændringerne i behandlingen af asylansøgere, flygtninge og migranter – at der skulle etableres pladser i Vridsløselille til anholdte og varetægtsfængslede efter udlændingeloven.

Direktoratet kan oplyse, at fængslet fortsat drives som fængsel, herunder er bemandet med fængselsbetjente og med de sikkerhedsmæssige forhold som er nødvendige for at opretholde frihedsberøvelsen. Dette svarer til sikkerhedsmæssige forhold i en anden af Kriminalforsorgens institutioner, Institutionen Ellebæk, som i mange år har fungeret som en lukket institution (fængsel) til brug for frihedsberøvede asylansøgere m.fl.

Herudover skal anføres, at det i landets lukkede fængsler tilstræbes, at der er så høj grad af ensartede sikkerhedsmæssige foranstaltninger, installationer mv., hvorfor viden om sådanne forhold, kan udnyttes i andre af Kriminalforsorgens fængsler. De sikkerhedsmæssige installationer osv. drejer sig i høj grad om personalets og de indsattes sikkerhed samt er med til at skabe betingelserne for at kunne gennemføre den nødvendige frihedsberøvelse.

Direktoratet har overvejet muligheden for at give meroffentlighed, jf. Offentlighedslovens § 14, stk. 1, men har vurderet, at der ikke er mulighed herfor og har lagt vægt på de ovenfor anførte sikkerhedsmæssige hensyn. Direktoratet finder fortsat, at de undtagelser fra aktindsigt der fremgår af svaret til journalist B skal opretholdes. ”

Ved brev af 3. februar 2016 sendte jeg dig en kopi af direktoratets udtalelse og bad om dine eventuelle bemærkninger.

Jeg modtog ingen bemærkninger fra dig, og ved brev af 23. februar 2016 meddelte jeg dig, at sagen var klar til behandling.

Den 8. marts 2016 ringede en af mine medarbejdere til Direktoratet for Kriminalforsorgen for at høre, om der på baggrund af pkt. 2 i din aktindsigtsanmodning – om dokumenter vedrørende to episoder i 2015, hvor indsatte har haft nøgler til fængslet – var identificeret yderligere dokumenter omfattet af anmodningen.

Direktoratet bekræftede dette under en telefonsamtale den 30. marts 2016.

Den 31. marts 2016 modtog jeg et mindre antal dokumenter vedrørende de pågældende episoder.