Ikke kritik af afslag på aktindsigt i Københavns Politis registreringer i tidsrummet mellem kl. 02.30 og 02.40 den 15. februar 2015. Offentlighedslovens § 31 og § 33, nr. 1

Svar til journalist A, medie B

22-03-2017

Sag nr. 16/04409

Københavns Politis og Rigspolitiets afgørelser af henholdsvis 14. juli og 10. august 2016 om afslag på aktindsigt

Jeg har nu færdigbehandlet sagen.

Jeg kan ikke kritisere, at Københavns Politi og Rigspolitiet meddelte dig afslag på din anmodning om aktindsigt.

I det følgende kan du læse nærmere om baggrunden for resultatet af min undersøgelse. Fra s. 8 er der en sagsfremstilling.

Ombudsmandens udtalelse

1. Hvad handler sagen om?

Sagen handler om Københavns Politis afgørelse af 14. juli 2016 – tiltrådt af Rigspolitiet ved afgørelse af 10. august 2016 – om afslag på aktindsigt i indholdet i meldeblanketter, døgnrapporter og registreringer i POLDOK-dokumenter eller KSN-rapporter hos Københavns Politi i tidsrummet kl. 02.30 til 02.40 den 15. februar 2015.

Afgørelsen blev truffet efter offentlighedslovens § 31 og § 33, nr. 1.

Københavns Politi og Rigspolitiet fandt ikke grundlag for at give meroffentlighed i medfør af offentlighedslovens § 14.

2. Retsgrundlag

2.1. Offentlighedslovens § 31

§ 31 i offentlighedsloven (lov nr. 606 af 12. juni 2013) lyder således:

”§ 31. Retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang det er af væsentlig betydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar. ”

I de specielle bemærkninger til § 31 (lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013) er der bl.a. anført følgende:

”Bestemmelsen viderefører den gældende lovs § 13, stk. 1, nr. 1, idet det dog er præciseret, at retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er af væsentlig betydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar.

Det er således præciseret, at kravet efter den gældende lovs § 13, stk. 1, nr. 1, om, at der i det enkelte tilfælde efter en konkret vurdering påvises en nærliggende risiko for, at statens sikkerhed m.v. vil lide skade af betydning, ikke finder anvendelse i forhold til oplysninger, der er omfattet af bestemmelsen.

Det er dog en betingelse for, at retten til aktindsigt kan begrænses, at det er af væsentlig betydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar. Udtrykket ʼvæsentlig betydningʼ, der skal forstås i overensstemmelse med den tavshedspligt, som gælder i forhold til oplysninger, der skal hemmeligholdes for at varetage væsentlige hensyn til statens sikkerhed og rigets forsvar, indebærer, at oplysninger, der er af uvæsentlig betydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar, ikke vil være omfattet af undtagelsesbestemmelsen. ”

Af Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer (2014), s. 540, fremgår bl.a. følgende om bestemmelsen i § 31:

”Det bemærkes, at man, når det drejer om sager og dokumenter, der vedrører statens sikkerhed eller rigets forsvar, må være opmærksom på risikoen for, at personer, der i en given sammenhæng får meddelt oplysninger, som forekommer ’banale’, ved at sammenstille dem med andre oplysninger kan komme i besiddelse af informationer, som kan være af væsentlig betydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar. Dette sammenstillingshensyn kan inddrages ved vurderingen af, om § 31 kan finde anvendelse, ligesom der af denne grund må tilrådes betydelig forsigtighed, når der skal tages stilling til, om der skal meddeles delvis aktindsigt efter § 34, som også gælder i forhold til dokumenter omfattet af § 31, jf. de specielle bemærkninger til § 31. (…)”

2.2. Offentlighedslovens § 33, nr. 1

§ 33, nr. 1, i offentlighedsloven lyder således:

”§ 33. Retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til:

1) Forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lign. og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning. ”

Af forarbejderne til bestemmelsen i § 33 fremgår bl.a. følgende (jf. lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013):

”Efter bestemmelsens nr. 1-4 kan retten til aktindsigt begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til en række nærmere angivne offentlige eller private interesser. Efter nr. 5 kan retten til aktindsigt endvidere begrænses, hvis det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Det er – som efter gældende ret – en betingelse for at undtage oplysninger efter bestemmelsen, at der er en nærliggende fare for, at de pågældende interesser vil lide skade.

…

I forhold til nr. 1 bemærkes, at det med denne bestemmelse forudsættes, at der efter en konkret vurdering vil kunne undtages oplysninger om politiets efterforskningsteknikker eller lignende interne oplysninger hos politiet eller en anden myndighed, som ikke indgår i en konkret sag inden for strafferetsplejen, fra retten til aktindsigt med henvisning til, at det ville kunne forringe mulighederne for politiet m.v. for at forebygge, efterforske eller forfølge lovovertrædelser, hvis de pågældende oplysninger kom til offentlighedens kundskab. ”

Generelt om bestemmelserne i offentlighedslovens § 33, nr. 1-5, fremgår følgende af Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer (2014), s. 556 f. :

”2. Konkret skøn og nærliggende fare

Det følger af formuleringen af indledningen til § 33 (’nødvendigt’), at en anmodning om aktindsigt kun kan afslås, hvis retten til at blive gjort bekendt med oplysninger i en sag eller et dokument efter et konkret skøn findes at burde vige for de nærmere opregnede væsentlige hensyn til offentlige og private interesser. (…)

…

Herudover følger det af formuleringen ’væsentlige hensyn’, at aktindsigt kun kan afslås i de tilfælde, hvor der er en nærliggende fare for, at de i nr. 1-5 opregnede interesser ’vil lide skade’, jf. de specielle bemærkninger til § 33 samt pkt. 8.4.1 i Justitsministeriets vejledning til offentlighedsloven og betænkning nr. 1510/2009, side 1010. (…)

…

Der er kun hjemmel til at undtage dokumenter eller oplysninger i dokumenterne i det omfang, de i bestemmelsen angivne hensyn gør en sådan undtagelse påkrævet. Noget andet er, at bestemmelserne i § 33, nr. 1-5, efter deres formulering må antages at give tilstrækkelig hjemmel til efter omstændighederne at undtage samtlige sagens dokumenter, hvis indrømmelse af delvis aktindsigt indirekte vil medføre en prisgivelse af det eller de forhold, som bestemmelserne giver hjemmel til at hemmeligholde, jf. også kommentaren til § 34. ”

3. Københavns Politis og Rigspolitiets anvendelse af offentlighedslovens § 31 og § 33, nr. 1

3.1. Københavns Politi har i afgørelsen af 14. juli 2016 oplyst, at der i meldeblanketterne og POLDOK-dokumentet findes en række registreringer i tidsrummet mellem kl. 02.30 og 02.40, men at din anmodning om aktindsigt i de pågældende registreringer ikke kan imødekommes.

Københavns Politi har hertil bemærket, at der ved udarbejdelsen af Rigspolitiets rapport af 4. maj 2015 om evaluering af myndighedsindsatsen forud for og i forbindelse med terrorhændelserne den 14. og 15. februar 2015 i København blev foretaget en afvejning af, hvilke oplysninger der kunne offentliggøres, og hvilke oplysninger der ikke kunne offentliggøres.

Ved udarbejdelsen af evalueringsrapporten blev der således foretaget en vurdering af, hvilke oplysninger der i medfør af offentlighedslovens § 31 (væsentlig betydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar) og § 33, nr. 1 (beskyttelse af væsentlige hensyn til bl.a. forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig forfølgning) skulle undtages.

Af afgørelsen fremgår videre, at oplysningerne belyser, hvordan politiet – herunder i samspil med både den nationale krisestyringsorganisation og politiets krisestyringsorganisation – arbejder og samarbejder. Efter Københavns Politis vurdering vil personer eller grupper, der måtte påtænke at udføre strafbare handlinger rettet mod objekter, der udgør mål for terrorhandlinger, få øgede muligheder for at planlægge sådanne handlinger, såfremt oplysningerne offentliggøres.

Københavns Politi i har i den forbindelse anført, at det er uden betydning, at den enkelte beskrevne disposition isoleret set ikke indeholder oplysninger, der umiddelbart kan karakteriseres som fortrolige, idet politikredsen finder det afgørende, at oplysningerne samlet set giver indblik i politiets dispositioner og arbejdsmetoder i forbindelse med håndteringen af en terrorhændelse.

Københavns Politi har desuden anført, at det må tillægges afgørende betydning, at oplysningerne vedrører politimæssige operationelle dispositioner i forbindelse med en terrorhandling, der er strafbar efter bestemmelserne i straffelovens kapitel 13 om forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder, terrorisme mv.

På den baggrund har Københavns Politi vurderet, at registreringerne i tidsrummet mellem kl. 02.30 og 02.40 den 15. februar 2015 skal undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 31 og § 33, nr. 1.

3.2. Du har i dit partshøringssvar af 5. december 2016 til mig særligt bestridt, at offentliggørelse af oplysningerne om registreringer i det pågældende tidsrum skulle prisgive hensynet til beskyttelse af politiets antiterrorindsats.

Du har henvist til den række af oplysninger, som allerede er videregivet i Rigspolitiets evaluering af indsatsen ved terrorhændelsen.

4. Min vurdering

Københavns Politi har bl.a. i udtalelsen af 14. november 2016 oplyst, at afgørelsen af din aktindsigtsanmodning beror på en helt konkret vurdering, og at afgørelsen er truffet på baggrund af en politifaglig vurdering af behovet for beskyttelse af oplysninger om politimæssige operationelle dispositioner og arbejdsmetoder i forbindelse med håndteringen af en terrorhændelse.

Efter reglerne for ombudsmandens arbejde kan jeg kun i begrænset omfang tage stilling til afgørelser, der helt eller delvist bygger på særlig fagkyndig viden – f.eks. politifaglig eller særlig efterforskningsfaglig viden. Det skyldes, at jeg som ombudsmand ikke har den fagkundskab, som er nødvendig for at kontrollere, om myndighedernes vurderinger er rigtige.

Hertil kommer, at myndighederne har afvejet forskellige hensyn og omstændigheder, og at jeg som ombudsmand ikke kan foretage denne afvejning på en anden og bedre måde end myndighederne, som har særlige forudsætninger på området bl.a. i kraft af deres erfaringer.

Jeg kan derfor kun kritisere myndighedernes afgørelser, hvis der er særlige omstændigheder i sagen.

Efter min gennemgang af sagen mener jeg ikke, at den indeholder sådanne særlige omstændigheder.

Jeg har i den forbindelse bl.a. lagt vægt på Københavns Politis bemærkninger om, at det er uden betydning, at den enkelte beskrevne disposition isoleret set ikke indeholder oplysninger, der umiddelbart kan karakteriseres som fortrolige, idet politiet finder det afgørende, at oplysningerne samlet set giver et indblik i politiets arbejdsmetoder i forbindelse med håndteringen af en terrorhændelse. Der kan også henvises til dommen i Ugeskrift for Retsvæsen 2006.65 Ø, hvor det blev lagt til grund, at oplysninger, som kunne vise noget om efterretningstjenestens arbejdsmetoder og vidensniveau, kunne kræves hemmeligholdt, selv om der var tilsvarende oplysninger i offentligt tilgængelige rapporter.

Jeg har også lagt vægt på det, som Københavns Politi har anført om arten og alvoren af den handling, som de politimæssige operationelle dispositioner angår.

Sammenholdt med det, som er anført i forarbejderne om anvendelsesområdet for henholdsvis offentlighedsloven § 31 og § 33, nr. 1, finder jeg således ikke grundlag for at kritisere Københavns Politis og Rigspolitiets afgørelser om afslag på aktindsigt.

5. Meroffentlighed – offentlighedslovens § 14

Offentlighedslovens § 14, stk. 1, om meroffentlighedsprincippet lyder således:

”§ 14. Det skal i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt overvejes, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af §§ 23-35. Der kan gives aktindsigt i videre omfang, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt og regler i lov om behandling af personoplysninger. ”

Københavns Politi skrev i afgørelsen af 14. juli 2016, at politikredsen havde overvejet, om din anmodning om aktindsigt burde imødekommes i medfør af meroffentlighedsprincippet. Politikredsen fandt imidlertid, at en afvejning af de hensyn, der begrunder, at de nævnte dele af dokumentet undtages fra aktindsigt, over for hensynet til, at du som journalist får adgang til de pågældende oplysninger, førte til, at der ikke burde meddeles meraktindsigt i dokumenterne.

I afgørelsen af 10. august 2016 stadfæstede Rigspolitiet politikredsens afgørelse, herunder afslaget på meroffentlighed.

Jeg har ikke grundlag for at kritisere myndighedernes vurdering.

Jeg foretager mig ikke mere i sagen.

Jeg har sendt en kopi af dette brev til Københavns Politi og Rigspolitiet til orientering.

Med venlig hilsen

Kopi til orientering:

Københavns Politi

Rigspolitiet

Sagsfremstilling

Det fremgår af Københavns Politis afgørelse af 14. juli 2016, at du i en e-mail af 28. april 2016 – i forbindelse med behandlingen af din klage over Københavns Politis afgørelse af 26. februar 2016 vedrørende aktindsigt i fire PET-anbefalinger i relation til terrorhændelsen den 14.-15. februar 2015 – anmodede om aktindsigt i alle optegnelser i meldeblanketter fra Københavns Politi i tidsrummet fra den 15. februar 2015 kl. 02.30 til kl. 02.40.

Ved e-mail af samme dag til Rigspolitiet anmodede du bl.a. om ”at få udleveret en melding ad 02.37, der fører til kl. 02.40-registreringen”.

Du modtog herefter Københavns Politis afgørelse af 10. maj 2016, hvor du fik oplyst, at der i det POLDOK-dokument, som Københavns Politi var i besiddelse af, hvor den telefoniske meddelelse den 15. februar 2015 kl. 02.40 er omtalt, ikke fandtes nogen registreringer kl. 02.37, men derimod en registrering kl. 02.38, som dog ikke havde nogen sammenhæng med registreringen kl. 02.40, idet den vedrørte et personaletilkald.

Ved e-mail af 11. maj 2016 præciserede du din anmodning til at omhandle ”alle registreringer i POLDOK/KSN-rapport i tidsrummet 02.30-02.40, uanset om de har relation til 02.40-meldingen”.

Ved Rigspolitiets afgørelse af 26. maj 2016 om hjemvisning af behandlingen af din anmodning om aktindsigt i de fire PET-anbefalinger anmodede Rigspolitiet Københavns Politi om at behandle din anmodning om aktindsigt i indholdet i meldeblanketter, døgnrapporter og registreringer i POLDOK-dokumenter eller KSN-rapporter hos Københavns Politi i tidsrummet fra 15. februar 2015 kl. 02.30 og frem til kl. 02.40, uanset at en anden journalist fra medie B allerede havde anmodet om aktindsigt i bl.a. samme oplysninger.

I en afgørelse af 14. juli 2016 gav Københavns Politi dig afslag på aktindsigt. Politikredsen skrev bl.a. således i afgørelsen:

”Københavns Politi har (…) indhentet de foreliggende meldeblanketter og POLDOK-dokument (Politiets IT Log- og DOKumentationssystem) vedrørende det omhandlede tidsrum. Der foreligger ikke særskilte døgnrapporter eller KSN-rapporter ud over POLDOK-dokumentet vedrørende terrorhændelsen.

Jeg kan oplyse, at der i meldeblanketterne og POLDOK-dokumentet findes en række registreringer i tidsrummet mellem kl. 02.30 og kl. 02.40. Jeg kan imidlertid ikke imødekomme Deres anmodning om aktindsigt i de pågældende registreringer.

Det bemærkes, at det af evalueringsrapporten af 4. maj 2015 af myndighedsindsatsen forud for og i forbindelse med terrorhændelserne den 14. og 15. februar 2015 (side 25) fremgår, at det ved udarbejdelsen af rapporten havde været ambitionen at dele oplysninger i videre omfang, end det ellers vil være tilfældet, for at give offentligheden et så præcist og dækkende billede af begivenhederne, som muligt. Det anføres, at det dog kan være udelukket at offentliggøre oplysninger, som er undergivet tavshedspligt som følge af, at de indgår i verserende straffesager, ligesom det kan være udelukket at offentliggøre oplysninger, fordi de er fortrolige af hensyn til statens sikkerhed, og fordi en offentliggørelse vil afsløre politiets arbejdsmetoder på en måde, som kriminelle vil kunne drage fordel af. Der er på den baggrund i beskrivelsen og gennemgange af forløbet i evalueringsrapporten foretaget en afvejning af, hvilke oplysninger, der kan offentliggøres, og hvilke oplysninger, der ikke kan offentliggøres.

Der er således ved udarbejdelsen af evalueringsrapporten foretaget en vurdering af, hvilke oplysninger, der i medfør af offentlighedslovens § 31 (væsentlig betydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar) og § 33, nr. 1 (beskyttelse af væsentlige hensyn til bl.a. forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig forfølgning) skulle undtages. Oplysningerne belyser, hvorledes politiet, herunder i samspil med såvel den nationale krisestyringsorganisation som politiets krisestyringsorganisation, der var aktiveret i den pågældende situation, hvor der forelå flere aktuelle terroranslag mod objekter i København, arbejder og samarbejder. Personer eller grupper, der måtte påtænke at udføre strafbare handlinger rettet mod objekter, der udgør mål for terrorhandlinger, vil således efter Københavns Politis opfattelse få øgede muligheder for at planlægge sådanne handlinger, såfremt disse oplysninger offentliggøres. Det findes i den forbindelse uden betydning, at den enkelte beskrevne disposition isoleret set ikke indeholder oplysninger, der umiddelbart kan karakteriseres som fortrolige, idet det findes afgørende, at dokumentet samlet set giver et indblik i politiets dispositioner og arbejdsmetoder i forbindelse med håndteringen af en terrorhændelse. Det må tillægges afgørende betydning, at dokumenterne vedrører politimæssige operationelle dispositioner i forbindelse med en terrorhandling, det vil sige en forbrydelse, der er strafbar efter bestemmelserne i straffelovens kapitel 13 om forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder, terrorisme m.v. De pågældende oplysninger findes derfor at være undtaget aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 31 og § 33, nr. 1.

Københavns Politi har overvejet, hvorvidt anmodningen om aktindsigt bør imødekommes i medfør af bestemmelserne om meroffentlighed i offentlighedslovens § 14. En afvejning af de hensyn, der begrunder, at de nævnte dele af dokumentet undtages fra aktindsigt, overfor hensynet til, at De som journalist får adgang til de pågældende oplysninger, fører imidlertid efter Københavns Politis opfattelse til, at der heller ikke i medfør af princippet om meroffentlighed bør meddeles aktindsigt i dokumenterne. ”

Ved e-mail af 29. juli 2016 klagede du til Rigspolitiet over Københavns Politis afgørelse.

I en afgørelse af 10. august 2016 stadfæstede Rigspolitiet Københavns Politis afgørelse. Som begrundelse for afgørelsen skrev Rigspolitiet:

”Rigspolitiet kan henholde sig til Københavns Politis begrundelse for afgørelsen.

Rigspolitiet finder på baggrund af en helt konkret vurdering ikke, at der er grundlag for at tilsidesætte den vurdering, som Københavns Politi har foretaget vedrørende Københavns Politis begrundelse for afslag på aktindsigt i de omhandlede oplysninger. ”

Ved e-mail af 10. oktober 2016 klagede du til mig over Rigspolitiets afgørelse. Du anførte i den forbindelse, at politiet ikke havde godtgjort, at der i de pågældende optegnelser på døgnrapporten er oplysninger af en karakter, der gør, at de ikke kan udleveres.

I et brev af 28. oktober 2016 bad jeg Københavns Politi og Rigspolitiet om udtalelser i anledning af klagen. Jeg bad også om at låne sagens akter.

I en udtalelse af 14. november 2016 skrev Københavns Politi bl.a. således:

”Københavns Politi kan henholde sig til det i afgørelsen anførte. Det bemærkes, at afgørelsen – som også anført af Rigspolitiet – beror på en helt konkret vurdering af sagen. Det bemærkes i den forbindelse, at Københavns Politis afgørelse er truffet på baggrund af en politifaglig vurdering af behovet for beskyttelse af oplysninger om politimæssige operationelle dispositioner og arbejdsmetoder i forbindelse med håndteringen af en terrorhændelse.

Det bemærkes endvidere, at afgørelsen har været drøftet med Rigspolitiet, National Beredskabsafdeling, der var enige i den politifaglige vurdering, navnlig under hensyn til, at der var tale om en terrorhændelse. ”

I en udtalelse af 18. november 2016 meddelte Rigspolitiet, at Rigspolitiet henholdt sig til afgørelsen af 10. august 2016.

Den 24. november 2016 sendte jeg en kopi af Københavns Politis og Rigspolitiets udtalelser til dig med henblik på at modtage eventuelle bemærkninger.

I en e-mail af 5. december 2016 kommenterede du udtalelserne således:

”I forlængelse af ovenstående sag skal det oplyses, at medie B bestrider, at der fsva. hovedparten af de oplysninger, der er angivet i det pågældende tidsrum, er tale om, at offentliggørelse af disse kan prisgive politiets forsøg på at beskytte antiterrorindsats.

Jeg skal derved henvise til den række af oplysninger, der allerede er videregivet i politiets evaluering af indsatsen ved terrorhændelsen.

Jeg skal især anmode ombudsmanden om at vurdere, hvorvidt de oplysninger, der er registreret for tidspunktet 02.39 og 02.40 kan undtages for aktindsigt.

I det omfang, at materialet måtte indeholde navne på personer eller institutioner, der skal beskyttes, er medie B helt indforstået med det. ”

I et brev af 6. december 2016 skrev jeg til dig, at jeg havde sendt en kopi af e-mailen af 5. december 2016 til Rigspolitiet til orientering, og at jeg nu ville forsøge at behandle sagen på grundlag af de oplysninger, som jeg havde fået fra dig og myndighederne.