2023-23. Oplysninger om kontrolaktiviteter kunne undtages fra aktindsigt af hensyn til forebyggelse af lovovertrædelser

I det følgende gengives ombudsmandens udtalelse om sagen:

Ombudsmandens udtalelse

1. Sagens forløb

Den 10. januar 2023 bad du Forsvarsministeriet om aktindsigt i alle notater, undersøgelser og korrespondance med Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse for 2018 og frem.

Anmodningen blev efterfølgende afgrænset til at omfatte ”alle revisionsrapporter og ledelsesbreve, som Forsvarsministeriets Interne Revision har udarbejdet vedrørende Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse i perioden 1. januar 2018 og frem til den 10. januar 2023” bortset fra lagerrevisionsrapporter.

Ved en delafgørelse af 1. februar 2023 meddelte Forsvarsministeriet dig delvis aktindsigt i en række dokumenter, der var identificeret som omfattet af din aktindsigtsanmodning. Ministeriet oplyste samtidig, at der udestod en vurdering af fire dokumenter, idet spørgsmålet om aktindsigt i disse var sendt i høring hos relevante myndigheder.

Ved en afgørelse af 14. februar 2023 meddelte Forsvarsministeriet dig delvis aktindsigt i de fire resterende dokumenter. Det drejer sig om et ledelsesbrev om revision 12/2019 vedrørende betalingsflow via banker (akt nr. 20), et bilag til det nævnte ledelsesbrev (akt nr. 21), en rapport om revision 9/2018 (akt nr. 72) og et diskussionspapir fra et konsulentfirma vedrørende ”best practice” i forhold til leverandørstyring mv. (akt nr. 73).

Forsvarsministeriet undtog en række oplysninger i de fire dokumenter fra aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 33, nr. 1. Ministeriet anførte, at der var tale om oplysninger, som ved uberettiget brug kunne give adgang til informationer om ministeriets kontrolmiljø, og at det efter ministeriets vurdering var af væsentlig betydning for ministeriets drift, at oplysningerne ikke blev udleveret.

Af det udleverede materiale fremgår det desuden, at fire tabeller i akt nr. 21 og tre tabeller i akt nr. 72 blev undtaget med henvisning til offentlighedslovens § 31.

Forsvarsministeriet fandt ikke grundlag for at give dig aktindsigt i de undtagne oplysninger efter princippet om meroffentlighed i offentlighedslovens § 14, stk. 1.

Den 15. februar 2023 klagede du til mig over Forsvarsministeriets afgørelse af 14. februar 2023 (vedrørende akt nr. 20, 21, 72 og 73).

Jeg har efterfølgende modtaget en (delvis fortrolig) udtalelse af 31. marts 2023 og en supplerende udtalelse af 13. juni 2023 fra Forsvarsministeriet.

I udtalelsen af 31. marts 2023 oplyste Forsvarsministeriet bl.a., at de omhandlede fire dokumenter vedrører to revisionsrapporter fra Forsvarsministeriets Interne Revision om henholdsvis koncernens betalingsflow via banker (akt nr. 20 og 21) og oprettelse og vedligeholdelse af kreditorer (akt nr. 72 og 73). Ministeriet anførte videre, at de undtagne dele af dokumenterne omfattede oplysninger om forretningskritiske processer i ministeriets styrelser, og at viden herom kunne medføre en nærliggende risiko for misbrug i form af svig mod styrelserne.

Ministeriet oplyste nærmere, at der i akt nr. 20 og 21 var undtaget oplysninger om afstemningskontroller, tekniske kontroller og kontrol af ændringer af kontonumre samt oplysninger om betalingsprocesser, fuldmagtsforhold, bankforbindelser, konti og bankindeståender. Endvidere var der undtaget oplysninger om den interne revisions forslag til anbefalinger, da disse vil kunne anvendes til at vurdere, hvor i kontrollerne der er mangler.

I akt nr. 72 var der undtaget oplysninger om, hvordan og hvornår der foretages kontrol i forhold til kreditorer, om oprettelse og nedlæggelse af kreditorer, om oprettelse af medarbejdere og om betalingsprocesser. I akt nr. 73 var der undtaget oplysninger om kontrolaktiviteter i forhold til leverandører, om godkendelsesprocedurer i forhold til stamdata og om oprettelse af kreditorer.

Ministeriet vurderede, at undtagelsen af oplysninger i de fire dokumenter kunne forebygge svig, både i forhold til medarbejdere og leverandører, og at betingelserne for at anvende offentlighedslovens § 33, nr. 1, dermed var opfyldt.

I en supplerende høring af 3. maj 2023 bad jeg Forsvarsministeriet om at redegøre nærmere for baggrunden for, at forskellige typer af oplysninger var undtaget efter offentlighedslovens § 33, nr. 1. Jeg bad særligt ministeriet om at redegøre for baggrunden for, at ministeriet havde vurderet, at udlevering af oplysninger om bankforbindelser (herunder navne, geografiske placeringer og indeståender) samt oplysninger om navne på eksterne leverandører ville medføre nærliggende fare for at skade væsentlige hensyn til forebyggelse af lovovertrædelser.

I sin supplerende udtalelse af 13. juni 2023 oplyste Forsvarsministeriet, at ministeriet havde genovervejet grundlaget for at undtage oplysninger om bankforbindelser og navne på eksterne leverandører. Ministeriet fandt fortsat, at der var fare for, at de nævnte oplysninger ved sammenstilling med andre oplysninger ville kunne misbruges af potentielle svindlere til at opbygge troværdighed i forbindelse med forsøg på svindel. Ministeriet vurderede imidlertid nu, at der kun var en ”afledt” fare for, at de interesser, der er nævnt i offentlighedslovens § 33, nr. 1, ville lide skade ved udlevering af oplysningerne, og ikke – som det kræves efter bestemmelsen – en ”nærliggende” fare. Ministeriet ville derfor udlevere oplysningerne.

Forsvarsministeriet fastholdt samtidig sin vurdering af, at de øvrige undtagne oplysninger – som vedrører processer for betalinger og kontroller mv. – kunne undtages fra aktindsigt efter § 33, nr. 1. Ministeriet anførte i den forbindelse, at medarbejdere og leverandører med et grundlæggende kendskab til forsvarets processer for oprettelse og nedlæggelse af kreditorer, betalingsprocesser, fuldmagtsforhold og kontroller mv. har mulighed for at udnytte systemet til besvigelser, ligesom kendskab til, på hvilke områder der ikke er optimale kontroller, også vil kunne udnyttes til besvigelser.

Ministeriet bemærkede supplerende, at der senest i efteråret 2022 var opdaget et muligt bedrageri gennem interne kontroller af fakturaoplysninger, hvor kendskab til roller, oprettelse af kreditorer mv. tilsyneladende var blevet udnyttet. Endvidere havde kendskab til rollekombinationer og kontroller i 2019 ført til en større svindelsag på ministeriets område.

Den 17. august 2023 oplyste Forsvarsministeriet telefonisk, at det beroede på en fejl, at ministeriet i forbindelse med den oprindelige afgørelse i sagen havde angivet i det udleverede materiale, at enkelte nærmere angivne oplysninger var undtaget med henvisning til offentlighedslovens § 31. Oplysningerne var retteligt – som anført i selve afgørelsen – undtaget efter offentlighedslovens § 33, nr. 1.

Den 29. august 2023 traf Forsvarsministeriet en ny afgørelse i sagen, hvor ministeriet udleverede en række yderligere oplysninger til dig. Ministeriet korrigerede samtidig de urigtige henvisninger til offentlighedslovens § 31 i det udleverede materiale.

2. Retsgrundlaget

2.1. Undtagelse af oplysninger af hensyn til retshåndhævelsen mv. (offentlighedslovens § 33, nr. 1)

§ 33, nr. 1, i offentlighedsloven (lovbekendtgørelse nr. 145 af 24. februar 2020) har følgende ordlyd:

”§ 33. Retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til:

1) Forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lign. og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning. ”

Af forarbejderne til § 33 fremgår bl.a. følgende:

”Efter bestemmelsens nr. 1-4 kan retten til aktindsigt begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til en række nærmere angivne offentlige eller private interesser. (…) Det er – som efter gældende ret – en betingelse for at undtage oplysninger efter bestemmelsen, at der er en nærliggende fare for, at de pågældende interesser vil lide skade.

…

I forhold til nr. 1 bemærkes, at det med denne bestemmelse forudsættes, at der efter en konkret vurdering vil kunne undtages oplysninger om politiets efterforskningsteknikker eller lignende interne oplysninger hos politiet eller en anden myndighed, som ikke indgår i en konkret sag inden for strafferetsplejen, fra retten til aktindsigt med henvisning til, at det ville kunne forringe mulighederne for politiet m.v. for at forebygge, efterforske eller forfølge lovovertrædelser, hvis de pågældende oplysninger kom til offentlighedens kundskab. ”

Jeg henviser til lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013 om lov om offentlighed i forvaltningen, s. 104 f. Lovforslaget kan læses på Folketingstidende.dk, samling 2012-13, tillæg A.

I betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 719 f., er desuden anført følgende om § 13, stk. 1, nr. 3, i den tidligere offentlighedslov (lov nr. 572 af 19. december 1985), som er videreført i den gældende offentlighedslovs § 33, nr. 1:

”Bestemmelsen tager sigte på at tilgodese hensyn til såvel ’retshåndhævelsens effektivitet’ som hensynet til sigtede, vidner og andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning. (…)”.

I sagen FOB 2015-47 havde en journalist anmodet om aktindsigt i en politikreds’ indsats vedrørende automatisk hastighedskontrol, herunder oplysninger om hver enkelt fotovogns præcise placering. Politikredsen afslog anmodningen efter offentlighedslovens § 33, nr. 1, og Rigspolitiet stadfæstede afgørelsen. Ombudsmanden var enig i, at hensynet til den generelle forebyggende effekt af den automatiske trafikkontrol medførte, at politiet ikke på forhånd kunne være forpligtet til at offentliggøre, hvor fotovognene ville blive stillet op. Ombudsmanden fandt det derimod ikke tilstrækkeligt begrundet, at det skulle være nødvendigt at undtage oplysninger om, hvor fotovognene tidligere havde været placeret, idet oplysninger herom ikke gav sikker viden om, hvor køretøjerne ville blive placeret fremadrettet. Ombudsmanden fandt således ikke, at der var en nærliggende fare for, at hensynet til forebyggelse af lovovertrædelser ville lide skade ved udlevering af oplysninger om fotovognenes tidligere placering.

Om de beskyttelseshensyn, der kan lede til undtagelse af oplysninger fra aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 33, nr. 1, anfører Mohammad Ahsan følgende i Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udgave (2022), s. 762 og 764:

”Bestemmelsen i § 19, stk. 1, om sager inden for strafferetsplejen, omfatter ikke de generelle forvaltningsretlige retningslinjer, der af rigspolitichefen og rigsadvokaten administrativt fastsættes for politiets og anklagemyndighedens virksomhed. Da sådanne retningslinjer i et vist omfang kun kan få virkning efter hensigten, hvis de forbliver fortrolige – hvilket f.eks. gælder nærmere retningslinjer om fremgangsmåden ved efterforskning af forskellige typer af forbrydelser mv. samt oplysninger om efterforskningsteknikker eller lignende interne oplysninger hos politiet mv. – vil aktindsigt heri kunne nægtes med hjemmel i § 33, nr. 1, fordi retten til aktindsigt må begrænses for at beskytte væsentlige hensyn til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende. Det samme gælder generelle retningslinjer om andre myndigheders ’efterforskningsmetoder’, f.eks. skattemyndighedernes. Sådanne retningslinjer mv. vil dog også kunne undtages efter § 33, nr. 2, af hensyn til det offentliges kontrolvirksomhed.

…

Det følger af bestemmelsens formulering – forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser – at den ikke er begrænset til at kunne anvendes i forhold til forfølgning mv. af strafbelagte lovovertrædelser. Afgørende er, at undtagelse er nødvendig for ikke at modvirke retshåndhævelsen af den pågældende forventede eller foretagne lovovertrædelse, jf. til dels FOB 2010-20-11, hvor Københavns Kommune som begrundelse for et delvist afslag på aktindsigt i en vejledning til kommunens parkeringsvagter i udfærdigelse af parkeringsafgifter bl.a. henviste til retshåndhævelseshensyn og undtog visse dele af vejledningen efter 1985-lovens § 13, stk. 1, nr. 3 (nu § 33, nr. 1). Ombudsmanden afviste ikke, at bestemmelsen kunne anvendes, men fandt efter en konkret vurdering ikke undtagelsen berettiget. Bestemmelsens primære anvendelsesområde er dog – under hensyn til baggrunden for bestemmelsens indsættelse i 1985-loven, jf. betænkning nr. 857/1978, side 397 ff. – at undtage oplysninger og dokumenter, der stammer fra sager inden for strafferetsplejen. ”

I en udtalelse af 14. september 2016 (sag nr. 16/03741) – som kan findes på www.offentlighedsportalen.dk – fandt ombudsmanden ikke grundlag for at indlede en undersøgelse af en sag, hvor Transport- og Bygningsministeriet med henvisning til offentlighedslovens § 33, nr. 1, havde givet en journalist delvist afslag på aktindsigt i nogle tilsynsrapporter, der var indhentet som led i kontrol med en lufthavns overholdelse af sikkerhedsplaner. Ombudsmanden henviste til, at ministeriet havde vurderet, at de tilbageholdte dele af tilsynsrapporterne bl.a. ville kunne give indsigt i, hvordan lufthavnens sikkerhedsforanstaltninger blev kontrolleret og eventuelt kunne omgås, og at udlevering således ville kunne svække mulighederne for at forebygge forbrydelser mod luftfartens sikkerhed.

2.2. Undtagelse af oplysninger af hensyn til det offentliges kontrolvirksomhed mv. (offentlighedslovens § 33, nr. 2)

Offentlighedslovens § 33, nr. 2, har følgende ordlyd:

”§ 33. Retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til:

1) (…)

2) Gennemførelse af offentlig kontrol, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen.

…”

Om bestemmelsens forarbejder henvises til pkt. 2.1 ovenfor.

I betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 720, er desuden anført følgende om den tidligere offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr. 4, som er videreført i den gældende offentlighedslovs § 33, nr. 2:

”Bestemmelsen har til formål at udelukke offentlighed med hensyn til oplysninger om bl.a., hvorledes myndighederne inden for bestemte områder gennemfører kontrol og undersøgelser samt oplysninger om, at myndighederne agter at iværksætte revisions- eller kontrolvirksomhed. ”

Om bestemmelsen i offentlighedslovens § 33, nr. 2, anfører Mohammad Ahsan følgende i Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udgave (2022), s. 768 f. :

”Bestemmelsen tager navnlig sigte på tilfælde, hvor der er væsentlige behov for at nægte aktindsigt, fordi oplysningerne ellers måtte påregnes benyttet til modforholdsregler eller unddragelser af en sådan karakter, at den pågældende offentlige foranstaltning – f.eks. det offentliges kontrolvirksomhed på et bestemt område eller påtænkte foranstaltninger på skatteområdet – ikke vil kunne gennemføres efter sit formål, jf. således formuleringen af § 2, stk. 1, nr. 6, i 1963-kommissionens lovudkast samt FOB 1977, side 108, og FOB 2010-20-11. Bestemmelsen har med andre ord til formål at udelukke offentlighed med hensyn til oplysninger om bl.a., hvorledes myndighederne inden for bestemte områder gennemfører efterforskning og undersøgelser, samt oplysninger om, at myndighederne agter at iværksætte revisions- eller kontrolvirksomhed.

…

Hensynet til gennemførelse af det offentliges kontrolvirksomhed indebærer, at det typisk vil være nødvendigt at udelukke offentlighed med hensyn til dokumenter, hvoraf det fremgår, at en revisions- eller kontrolvirksomhed vil blive iværksat på et bestemt område. Det gælder f.eks. dokumenter fra en myndighed, der viser, at myndigheden om to måneder planlægger at foretage en målrettet kontrolvirksomhed i forhold til en bestemt branche. Herudover kan bestemmelsen anvendes til at undtage oplysninger, når kontrolvirksomheden er iværksat og endnu ikke afsluttet. Det gælder også, når der er tale om kontrolvirksomhed rettet mod en enkelt virksomhed eller person.

…

Endvidere vil dokumenter, der direkte eller indirekte viser noget om myndighedernes efterforsknings- og undersøgelsesmetoder, kunne undtages efter bestemmelsen. Det gælder f.eks. de forskrifter, der nærmere fastsætter retningslinjerne for politiets og toldmyndighedernes fremgangsmåde ved behandlingen af sager om strafbare forhold, samt de dele af skattemyndighedernes årlige ligningsplan, der afslører, hvilke poster der for det pågældende skatteår vil blive lignet individuelt. Det samme ville gælde i forhold til en kommunes vejledning om udfærdigelse af parkeringsafgifter, hvis den indeholdt oplysninger om f.eks. at visse geografiske områder var undtaget fra parkeringsvagternes kontrolområde, eller at visse forseelser, biltyper eller tidspunkter på døgnet var nedprioriteret i parkeringsvagternes kontrol, jf. FOB 2010-20-11. ”

I sagen FOB 1989.241 tilsluttede ombudsmanden sig, at skattemyndighederne havde meddelt afslag på aktindsigt i oplysninger i ligningsplaner for to foregående indkomstår om skattevæsenets ressourcefordeling og kriterier for udtagelse af bestemte kategorier af selvangivelser til nærmere kontrol. Ombudsmanden kunne ikke afvise, at der var en nærliggende risiko for, at en skatteyder i kraft af kendskab til de nævnte oplysninger for de foregående indkomstår ville kunne foretage skatteunddragelse uden at blive afsløret.

3. Min vurdering

En myndighed kan efter offentlighedslovens § 33, nr. 1, undtage oplysninger fra aktindsigt, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til bl.a. forebyggelse af lovovertrædelser. Bestemmelsens primære formål er at beskytte hensynet til politiets retshåndhævelse, men den kan efter omstændighederne også anvendes til at undtage oplysninger hos andre myndigheder af hensyn til bl.a. forebyggelse af lovovertrædelser.

Som det fremgår af bestemmelsens forarbejder (gengivet i pkt. 2.1 ovenfor), er det i begge relationer en betingelse, at der er en nærliggende fare for, at de pågældende interesser vil lide skade ved udlevering af oplysningerne.

I den foreliggende sag har Forsvarsministeriet undtaget en række oplysninger af forskellig karakter med henvisning til § 33, nr. 1. Det drejer sig om oplysninger om kontrolaktiviteter i forhold til administration af myndighedens betalinger og kreditorer, bl.a. vedrørende tid, sted og praktisk udførelse af kontroller. Endvidere drejer det sig om oplysninger om betalingsprocesser, herunder om fuldmagtsforhold, procedurer for oprettelse af kreditorer, godkendelse af stamdata på kreditorer o.l. Herudover er der undtaget oplysninger om revisionens anbefalinger til ændrede procedurer mv. samt oplysninger i et diskussionspapir om ”best practice”, hvortil der henvises i anbefalingerne.

Det kan ikke give mig anledning til bemærkninger, at Forsvarsministeriet vurderer, at adgang til de omhandlede oplysninger om kontrolaktiviteter, herunder om svagheder og forbedringsmuligheder i forhold hertil, kan bruges til at omgå kontrolforanstaltningerne og således vil svække mulighederne for at forebygge lovovertrædelser mod ministeriets koncern.

Jeg kan heller ikke tilsidesætte Forsvarsministeriets vurdering af, at nærmere kendskab til de omhandlede oplysninger om ministeriets koncerns betalingsprocesser vil kunne anvendes i forbindelse med svig mod koncernen. Det er indgået i min vurdering, at ministeriet har oplyst om konkrete tilfælde, hvor kendskab til de omhandlede typer af oplysninger er blevet udnyttet til at omgå kontrol, hvilket har ført til politianmeldelse af de involverede.

På den baggrund finder jeg ikke grundlag for at tilsidesætte Forsvarsministeriets vurdering af, at de pågældende oplysninger kan undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 1, idet udlevering af oplysningerne vil medføre en nærliggende fare for, at hensyn til forebyggelse af lovovertrædelser mod Forsvarsministeriets koncern vil lide skade.

En række af de oplysninger, som Forsvarsministeriet har undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 1, ville efter min opfattelse tillige kunne have været undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 2, om det offentliges kontrolvirksomhed mv. Jeg henviser herved til, at det er forudsat i forarbejderne til § 33, nr. 2 (gengivet i pkt. 2.2 ovenfor), at denne bestemmelse omfatter oplysninger om, hvorledes myndighederne inden for bestemte områder gennemfører kontrol og undersøgelser, samt oplysninger om, at myndighederne agter at iværksætte revisions- eller kontrolvirksomhed.

Ud over de ovennævnte oplysninger havde Forsvarsministeriet også i ministeriets afgørelse af 14. februar 2023 undtaget oplysninger om navne på eksterne parter (f.eks. it-leverandører) og oplysninger om bankforbindelser forskellige steder i verden. Forsvarsministeriet har imidlertid efterfølgende i sin supplerende udtalelse af 13. juni 2023 vurderet, at oplysningerne ved sammenstilling med andre oplysninger nok kan anvendes af potentielle svindlere til at opbygge troværdighed, men at ministeriet – efter genovervejelse – ikke finder, at dette indebærer, at der er en nærliggende risiko for, at udlevering af de nævnte oplysninger vil svække mulighederne for at forebygge lovovertrædelser.

Jeg er enig med Forsvarsministeriet i, at de pågældende oplysninger ikke kan undtages efter offentlighedslovens § 33, nr. 1, idet der – som også anført af Forsvarsministeriet – ikke kan antages at være den fornødne årsagsforbindelse mellem en udlevering af oplysningerne og risikoen for at svække mulighederne for at forebygge lovovertrædelser. Ministeriet har nu udleveret oplysningerne, og jeg foretager mig på den baggrund ikke mere i anledning heraf.

Jeg er endvidere enig med Forsvarsministeriet i, at det er beklageligt, at ministeriet i det oprindeligt udleverede materiale for enkelte oplysningers vedkommende henviste til offentlighedslovens § 31, når oplysningerne var undtaget efter lovens § 33, nr. 1 – således som det også korrekt fremgik af selve afgørelsesbrevet.

Forsvarsministeriet har i sin afgørelse overvejet, om der var grundlag for at meddele dig aktindsigt i videre omfang efter princippet om meroffentlighed, jf. offentlighedslovens § 14, stk. 1, men fandt ikke grundlag herfor. Ministeriets vurdering heraf giver mig ikke anledning til bemærkninger.