2023-25. Aktindsigt i eksamensbesvarelser i et fag på Det Juridiske Fakultet

I det følgende gengives ombudsmandens udtalelse om sagen:

Ombudsmandens udtalelse

1. Sagens omstændigheder

Den 25. marts 2022 bad du Københavns Universitet om aktindsigt i ”samtlige eksamensbesvarelser vurderet til karakteren 12 i faget ’Forvaltningsret’ i året 2020/21 på Det Juridiske Fakultet”.

Københavns Universitet har senest ved en afgørelse af 22. december 2022 afslået at give dig aktindsigt i eksamensbesvarelserne.

Det fremgår af universitetets afgørelse, at vurderingen var, at eksamensbesvarelserne ikke kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 30, nr. 1, begrundet i hensyn til enkeltpersoners private forhold. Jeg forstår, at universitetet i den forbindelse forudsatte, at eksamensbesvarelserne ville kunne udleveres i anonymiseret form.

Københavns Universitet meddelte imidlertid afslag på aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 33, nr. 5, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Universitetet anførte i den forbindelse, at der er et beskyttelseshensyn i forhold til at sikre tilliden til de eksamener, der aflægges på universitetet. Udlevering af eksamensbesvarelser, der har fået karakteren 12, vil således ifølge universitetet øge risikoen for, at den studerende, som har fået aktindsigt i besvarelserne, ”vil kunne plagiere indholdet ved omskrivninger i sin egen besvarelse”. Idet mange eksamensspørgsmål fra år til år omhandler samme problemstillinger, vil der ifølge universitetet være risiko for, at store dele af den juridiske argumentation kan genbruges ved efterfølgende opgaver om samme problemstillinger. Eksamensbesvarelserne kan således ikke sidestilles med rettevejledninger (der er offentligt tilgængelige), fordi besvarelserne udfolder en juridisk argumentation mere konkret og detaljeret end rettevejledninger, der er mere overordnede i deres gennemgang af en eksamensopgaves emner og problemstillinger.

Endvidere anførte Københavns Universitet, at udlevering af eksamensbesvarelser kan medføre et ophavsretligt problem. Det kan således ifølge universitetet ikke afvises, at en eksamensbesvarelse er ophavsretligt beskyttet, og at eventuelt genbrug eller inspiration fra en eksamensbesvarelse derfor kun kan ske med samtykke fra den studerende, som har skrevet besvarelsen. Universitetet vil ikke kunne sikre, at ophavsretten opretholdes, hvis besvarelserne udleveres.

Uddannelses- og Forskningsstyrelsen tilsluttede sig afgørelsen den 4. januar 2023.

I en udtalelse af 4. maj 2023 til mig har Københavns Universitet uddybende anført, at ethvert forsøg på at udgive eller omskrive andres tanker eller værker, så det fremstår som den studerendes egne, anses for eksamenssnyd. Universitetet har endvidere anført, at det kan være svært for bedømmerne at efterprøve de studerendes eventuelle kildehenvisninger til tidligere eksamensbesvarelser, da bedømmerne ikke selv har tidligere eksamensbesvarelser til rådighed, ligesom det ikke er garanteret, at tidligere besvarelser kommer frem i universitetets interne plagiatkontrol.

Emnerne i eksamensopgaverne varierer fra år til år, og tidligere eksamensopgaver med tilhørende rettevejledninger offentliggøres for studerende som led i undervisningen. De studerende må til den nævnte eksamen i forvaltningsret medbringe alle typer af hjælpemidler, herunder noter og tekstafsnit, som de selv har udarbejdet på forhånd.

Om beskyttelseshensynet i forhold til de studerendes ophavsret har Københavns Universitet uddybende anført, at universitetet efter eksamensbekendtgørelsens § 48 ”har pligt til at respektere og beskytte den studerendes immaterielle rettigheder til deres eksamensbesvarelser”. Det er i forlængelse heraf universitetets vurdering, at de studerende har råderet over deres besvarelser, og at udlevering af disse ikke kan finde sted uden samtykke.

Herudover har Københavns Universitet anført følgende:

”Skriftlige eksamensbesvarelser er som udgangspunkt anonyme med anførelse af et eksamensnummer. Ved offentliggørelse af et litterært værk skal ophavshavers navn oplyses (…), hvorfor fakultetet, ved udlevering i forbindelse med en anmodning om aktindsigt, kan være nødsaget til at offentliggøre navnet på den studerende som har udarbejdet den konkrete eksamensbesvarelse. Sker dette vil de konkrete eksamensbesvarelser ikke længere være anonyme. ”

Uddannelses- og Forskningsstyrelsen har i en udtalelse af 9. maj 2023 tilsluttet sig Københavns Universitets udtalelse. Styrelsen har i den forbindelse anført, at en studerendes eksamensbesvarelse efter styrelsens opfattelse er ophavsretligt beskyttet.

Du har fået tilsendt myndighedernes udtalelser og er kommet med bemærkninger til dem. Der er efter din opfattelse ikke holdepunkter for, at de beskyttelseshensyn, som myndighederne har anført, falder ind under offentlighedslovens § 33, nr. 5’s anvendelsesområde. Du har i den forbindelse tilkendegivet bl.a., at eksamensopgavernes problemstillinger varierer meget fra år til år, hvorfor det ikke er muligt at anvende argumenter fra tidligere eksamensbesvarelser en-til-en. Dit formål med aktindsigten er derfor heller ikke at skrive af fra tidligere besvarelser, men at få indsigt i, hvordan man opbygger og skriver en god juridisk opgave. Efter din opfattelse kan aktindsigt endvidere ikke nægtes under henvisning til ophavsret, idet det fremgår af ophavsretslovens § 27, at ophavsret ikke er til hinder for, at der meddeles aktindsigt.

2. Retsgrundlag

2.1. Offentlighedsloven

Bestemmelsen i § 33, nr. 5, i offentlighedsloven (lovbekendtgørelse nr. 145 af 24. februar 2020) har følgende ordlyd:

”§ 33. Retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til:

…

5) Private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. ”

Af forarbejderne til bestemmelsen fremgår bl.a. følgende:

”(…) Det er – som efter gældende ret – en betingelse for at undtage oplysninger efter bestemmelsen, at der er en nærliggende fare for, at de pågældende interesser vil lide skade.

…

Bestemmelsen i nr. 5 – den såkaldte generalklausul – er enslydende med den gældende lovs § 13, stk. 1, nr. 6. Bestemmelsen har som efter gældende ret et snævert anvendelsesområde og forudsættes alene anvendt, hvor hemmeligholdelse af hensyn til offentlige eller private interesser er klart påkrævet. ”

Jeg henviser til lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013. Lovforslaget kan læses på Folketingstidende.dk, samling 2012-13, tillæg A, s. 104 f.

I betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 658 og s. 685 f., er der anført bl.a. følgende om den tilsvarende bestemmelse i § 13, stk. 1, i den tidligere offentlighedslov (lov nr. 572 af 19. december 1985):

”Det følger af bestemmelsens formulering, at aktindsigt kun kan afslås, hvis det er nødvendigt til beskyttelse af ’væsentlige hensyn’ til de i bestemmelsen opregnede interesser. Dette indebærer, at aktindsigt kun kan afslås i det tilfælde, hvor der er nærliggende fare for, at de nævnte interesser vil lide skade af betydning, jf. betænkning 325/1963 [om offentlighed i forvaltningen; min tilføjelse], side 61, og betænkning 857/1978 [om offentlighedslovens revision; min tilføjelse], side 263.

…

Det fremgår af forarbejderne, at bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, har karakter af en opsamlingsbestemmelse, der giver hjemmel til at meddele afslag på aktindsigt, hvor væsentlige hensyn til private eller offentlige interesser efter forholdets særlige karakter gør det påkrævet.

Det følger af 1985-lovens forarbejder, at bestemmelsen som hidtil kun skal anvendes i begrænset omfang, ligesom det følger af 1970-lovens forarbejder, at den kun vil skulle anvendes i tilfælde, hvor hemmeligholdelse af hensyn til det offentliges eller enkeltpersoners interesse er klart påkrævet.

Der kan imidlertid ikke drages absolutte grænser for, hvilke typer af interesser der kan varetages gennem anvendelsen af bestemmelsen. (…)”

I forarbejderne til § 2, stk. 2, nr. 4, i 1970-offentlighedsloven, som bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, i 1985-offentlighedsloven er en videreførelse af, er anført bl.a. følgende om bestemmelsens nærmere rækkevidde:

”Bestemmelsen i nr. 4 vil tillige kunne finde anvendelse på det offentliges virksomhed i forbindelse med afholdelse af eksaminer og andre prøver, idet f.eks., skriftlige opgaver selvfølgelig ikke skal kunne forlanges udleveret på forhånd, ligesom offentligheden også i almindelighed må kunne afskæres fra at gøre sig bekendt med de enkelte besvarelser. ”

Jeg henviser til lovforslag nr. L 89 af 8. oktober 1969. Lovforslaget kan læses på Folketingstidende.dk, samling 1969-70, tillæg A, sp. 589.

Det anførte i forarbejderne til 1970-offentlighedsloven er gengivet i betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 260, og betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 683.

2.2. Ophavsretsloven

Det følger af § 1, stk. 1, i ophavsretsloven (lovbekendtgørelse nr. 1144 af 23. oktober 2014), at den, som frembringer et litterært eller kunstnerisk værk, har ophavsret til værket.

Om en konkret litterær eller kunstnerisk frembringelse kan anses som beskyttet efter ophavsretsloven, afhænger af en bedømmelse af, om frembringelsen kan anses for et ”værk” i ophavsretslovens forstand (om værket har såkaldt ”værkshøjde”). Se Peter Schønning, Ophavsretsloven med kommentarer, 7. udgave (2021), s. 140 ff., hvor de generelle momenter i værkshøjdebedømmelsen er gennemgået.

For så vidt angår studerendes besvarelser af eksamensopgaver fremgår det af betænkning nr. 662/1972 om anvendelsen af de studerendes opgaver og deres rettigheder i forbindelse hermed, s. 17, at ”i hvert fald de mere omfattende skriftlige opgaver, der forudsætter en selvstændig bearbejdelse og individuel udtryksform, kan nyde ophavsretlig beskyttelse”. Se endvidere Peter Schønning, Ophavsretsloven med kommentarer, 7. udgave (2021), s. 149, samt Morten Rosenmeier og Mette Lindskoug, Karnov, note til ophavsretslovens § 1, stk. 1.

Af ophavsretslovens §§ 2-3 fremgår følgende om indholdet af den ophavsretlige beskyttelse:

”§ 2. Ophavsretten medfører, med de i denne lov angivne indskrænkninger, eneret til at råde over værket ved at fremstille eksemplarer af det og ved at gøre det tilgængeligt for almenheden i oprindelig eller ændret skikkelse, i oversættelse, omarbejdelse i anden litteratur- eller kunstart eller i anden teknik.

Stk. 2. (…)

§ 3. Ophavsmanden har krav på at blive navngivet i overensstemmelse med, hvad god skik kræver, såvel på eksemplarer af værket som når dette gøres tilgængeligt for almenheden.

Stk. 2. (…)

Stk. 3. Sin ret efter denne paragraf kan ophavsmanden ikke frafalde, medmindre det gælder en efter art og omfang afgrænset brug af værket. ”

Om forholdet mellem ophavsret og aktindsigt er fastsat følgende i ophavsretslovens § 27:

”§ 27. Når eksemplarer af værker beskyttet efter denne lov er indgået til en forvaltningsmyndighed eller domstol i forbindelse med dens virksomhed, er ophavsretten ikke til hinder for, at andre forlanger aktindsigt i eksemplarer af værker, herunder forlanger afskrift eller kopi, i overensstemmelse med lovgivningens bestemmelser herom. (…)

Stk. 2. (…)

Stk. 3. Retten til videre udnyttelse af værker, hvortil der i henhold til stk. 1 eller 2 er givet adgang, eller hvoraf der er udleveret afskrifter eller kopier, afhænger af de i øvrigt gældende regler. ”

Bestemmelsen i § 27 gør ikke indskrænkninger i ophavsmandens ret i henhold til § 3, jf. ophavsretslovens § 11, stk. 1.

3. Min vurdering

3.1. Hensynet til at sikre tilliden til eksamener på universitetet

Myndighederne har i afgørelserne af 22. december 2022 og 4. januar 2023 afslået aktindsigt i de omhandlede eksamensbesvarelser med henvisning til offentlighedslovens § 33, nr. 5, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Myndighederne har i den forbindelse lagt vægt på bl.a. hensynet til at sikre tilliden til eksamener på universitetet. De har nærmere anført, at risikoen for, at de studerende skriver af fra eller omskriver dele af tidligere eksamensbesvarelser, forøges, hvis de studerende får adgang til aktindsigt heri, og at dette kan være vanskeligt for bedømmerne at opdage.

I forarbejderne til offentlighedslovens § 33, nr. 5, er det anført, at offentligheden i ”almindelighed” må kunne afskæres fra at gøre sig bekendt med besvarelser af eksamensopgaver. Det angives ikke, hvilke hensyn der ligger bag det anførte, herunder i hvilket omfang beskyttelseshensynet er offentligt (til eksamenens integritet mv.) eller privat (til den enkelte eksaminand), og om det i sidstnævnte tilfælde må tillægges betydning, om den aktindsigtssøgende vil blive bekendt med eksaminandens identitet.

Jeg er imidlertid enig med myndighederne i, at hensynet til at sikre eksamenens integritet og tilliden til eksamener på et universitet er et hensyn, der kan begrunde, at aktindsigt i eksamensbesvarelser kan afslås efter offentlighedslovens § 33, nr. 5. Forarbejdernes brug af udtrykket ”i almindelighed” må dog indebære, at den potentielle skadevirkning ved en sådan brug af tekst fra tidligere besvarelser må vurderes konkret i lyset af den enkelte eksamensform.

Både selve eksamensformen og omstændighederne i forbindelse med afviklingen af en eksamen kan variere betydeligt. Nogle eksamener består af multiple choice-tests eller opgaver med konkrete spørgsmål og én eller få korrekte svarmuligheder, mens andre omfatter udarbejdelsen af mere frie essays, specialeopgaver eller produktion af materiale af f.eks. arkitektonisk eller kunstnerisk karakter. Endvidere afvikles nogle eksamener over kort tid under opsyn, mens andre afvikles over flere dage som hjemmearbejde, ligesom både afvikling og bedømmelse kan ske individuelt eller kollektivt som gruppeeksamen. Det varierer desuden, om eksamensopgaverne genbruges fra år til år, og hvilke hjælpemidler de studerende må anvende til en eksamen, herunder om litteratur og internet mv. er til rådighed for de studerende, samt om det er muligt for de studerende på forhånd at få kendskab til de typer af spørgsmål, der vil blive stillet, og forberede sig herpå.

I den foreliggende situation må jeg ud fra myndighedernes oplysninger lægge til grund, at eksamensopgaverne i faget forvaltningsret ikke genbruges fra år til år. Risikoen for at kompromittere integriteten af eksamenen består efter det oplyste i, at eksamensopgaverne fra år til år kredser om sammenlignelige juridiske problemstillinger, og at de studerende derfor eventuelt vil kunne skrive af fra eller omskrive dele af den juridiske argumentation i tidligere eksamensbesvarelser i efterfølgende opgavebesvarelser om samme problemstillinger.

Den omhandlede eksamen angår et fag, hvor de studerende har mulighed for ud fra tidligere offentliggjorte eksamensopgaver i faget med tilhørende rettevejledninger at få indblik i, hvilke juridiske problemstillinger der er sædvanligt forekommende til eksamen. Endvidere er opgaverne typisk udformet således, at eksaminanden anmodes om at vurdere retlige problemstillinger i relation til en bestemt faktuel situation, der varierer fra eksamen til eksamen. Den risiko for eksamenens integritet, der måtte opstå, hvis de studerende kan anvende tidligere eksamensbesvarelser til at forbedre deres egne besvarelser, må på den baggrund angå afsnit, der består i en mere generel redegørelse for retstilstanden.

Efter det oplyste må de studerende medbringe bl.a. praksis og juridisk litteratur til selve eksamen, og de vil således kunne anvende disse kilder som inspiration til eventuelle generelle beskrivelser af retstilstanden.

Det er også tilladt, at de studerende på forhånd udarbejder – og til eksamen medbringer – tekst vedrørende f.eks. de generelle juridiske problemstillinger, som ofte forekommer til eksamen.

Endelig er der efter det oplyste intet til hinder for, at de studerende eventuelt får tidligere eksamensbesvarelser udleveret af andre studerende, ligesom sådanne besvarelser må medbringes til eksamen i det pågældende fag.

Tidligere eksamensbesvarelser vil således under de regler for eksamensafholdelse i det pågældende fag, som universitetet har fastsat – på ganske samme måde som f.eks. lærebøger og anden juridisk litteratur – lovligt kunne anvendes både som inspiration under selve eksamen og som led i, at den studerende eventuelt inden eksamen affatter og til eksamen medbringer generelle tekstafsnit.

Under disse omstændigheder kan de påberåbte hensyn til eksamenens integritet efter min opfattelse ikke begrunde, at myndighederne har undtaget de pågældende eksamensbesvarelser fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 33, nr. 5.

3.2. Forholdet til ophavsretten og eksaminandens anonymitet

Myndighederne har herudover i deres afgørelser og efterfølgende udtalelser peget på forskellige forhold og hensyn, der knytter sig til, at de studerende eventuelt kan have ophavsret til deres besvarelser.

Det, som myndighederne har anført, omfatter dels spørgsmål om, hvorvidt myndighederne selv vil krænke de studerendes eventuelle ophavsret ved at give aktindsigt i eksamensbesvarelserne, dels spørgsmål om, hvorvidt aktindsigt kan afslås for at undgå risiko for, at de studerendes eventuelle ophavsret efterfølgende bliver krænket af den, som modtager aktindsigt.

Det forhold, at et dokument måtte være ophavsretligt beskyttet, indebærer ikke i sig selv, at der ikke kan gives aktindsigt i dokumentet. Jeg henviser herved til ophavsretslovens § 27, stk. 1, jf. pkt. 2.2 ovenfor.

Er en eksamensbesvarelse ophavsretligt beskyttet, kan der imidlertid opstå spørgsmål om, hvorvidt navnet på den studerende, som har udarbejdet eksamensbesvarelsen, skal angives, hvis besvarelsen udleveres som led i aktindsigt, jf. ophavsretslovens § 3. I givet fald vil eksamensbesvarelsen ikke kunne udleveres i anonymiseret form, som det ellers var forudsat i myndighedernes afgørelser.

Det vil indebære, at aktindsigt i de besvarelser, som du har anmodet om, vil afsløre, hvilke studerende der fik karakteren 12, hvilket kan have betydning for din ret til aktindsigt. Jeg henviser til, at det fremgår af forarbejderne til offentlighedslovens § 30, nr. 1, at oplysninger om enkeltpersoners eksamenskarakterer kan undtages efter bestemmelsen (bemærkningerne til § 30 i lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013 om offentlighedsloven, lovforslaget kan læses på Folketingstidende.dk, samling 2012-13, tillæg A, s. 104 f).

Myndighederne har ikke i forbindelse med deres afgørelser i sagen taget stilling til, om de besvarelser, der er omfattet af din aktindsigtsanmodning, er ophavsretligt beskyttet. Således anførte myndighederne oprindeligt blot, at det ikke kunne udelukkes, at eksamensbesvarelser er omfattet af ophavsret. Senere har myndighederne i deres efterfølgende udtalelser til mig af 4. og 9. maj 2023 mere generelt gjort gældende, at eksamensbesvarelser er omfattet af ophavsret.

Eksamensbesvarelser kan som nævnt under pkt. 3.1 have meget forskelligartet karakter. Om eksamensbesvarelser er omfattet af ophavsret, kan efter min opfattelse ikke besvares generelt, men må bero på en konkret vurdering af, om besvarelsen har såkaldt ”værkshøjde” og dermed er omfattet af ophavsret, jf. ophavsretslovens § 1.

Jeg har på den baggrund henstillet til Uddannelses- og Forskningsstyrelsen at genoptage behandlingen af din sag og træffe en ny afgørelse. Myndighederne må i den forbindelse tage stilling til, om de omhandlede eksamensbesvarelser er ophavsretligt beskyttede.

Hvis myndighederne mener, at dette er tilfældet, må de endvidere tage stilling til, om det følger af god skik, jf. ophavsretslovens § 3, at besvarelserne i en situation som den foreliggende skal navngives, hvis de skal udleveres som led i aktindsigt. I givet fald må myndighederne tillige vurdere, om aktindsigt som følge heraf må afslås efter offentlighedslovens § 30, nr. 1.

Som anført ovenfor har myndighederne herudover anført, at de ikke vil kunne sikre, at de studerendes eventuelle ophavsret bliver opretholdt, hvis besvarelserne udleveres som led i aktindsigt. Efter min opfattelse kan denne abstrakte risiko imidlertid ikke begrunde, at myndighederne afslår aktindsigt. Et lovhjemlet krav på aktindsigt kan således ikke afslås blot med henvisning til en generel, abstrakt og ikke-konkretiseret risiko for, at oplysningerne senere vil blive udnyttet i strid med ophavsretten eller i øvrigt anvendt til et retsstridigt formål, jf. nærmere sagerne FOB 2009 9-1 og FOB 2011 9-1. Myndighederne vil endvidere eventuelt i forbindelse med aktindsigt kunne vejlede om spørgsmål om brug af eksamensbesvarelserne i forhold til ophavsretlige regler.

Jeg har bedt Uddannelses- og Forskningsstyrelsen om at underrette mig om, hvad min henstilling giver anledning til, men jeg foretager mig på det foreliggende grundlag ikke mere i anledning af din klage.