Statsministeriets sagsbehandlingstid i en klagesag om delvist afslag på aktindsigt i oplysninger om ministereftervederlag

Svar til journalist A

19-05-2014

Dok.nr. 14/01568-10/KB

Statsministeriets sagsbehandlingstid i aktindsigtssag

Jeg har nu færdigbehandlet din sag.

Jeg er enig med Statsministeriet i, at sagsbehandlingstiden på næsten fire måneder samlet set har været for lang. Da ministeriet i afgørelsen af 11. april 2014 meget har beklaget den lange sagsbehandlingstid over for dig, foretager jeg mig ikke videre over for ministeriet.

Statsministeriet burde efter min opfattelse på eget initiativ have underrettet dig i overensstemmelse med Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, og det burde være sket på et tidligere tidspunkt end den 3. april 2014.

Statsministeriet burde endvidere have besvaret dine rykkere af 7. og 14. januar 2014 på et tidligere tidspunkt end den 23. januar 2014.

Nedenfor kan du læse nærmere om begrundelsen for resultatet af min undersøgelse.

For så vidt angår de faktiske forhold i sagen henviser jeg til den datoliste, som jeg modtog fra Statsministeriet med udtalelsen af 11. april 2014, og som jeg sendte til dig den 15. april 2014.

Ombudsmandens udtalelse

Sagen drejer sig om Statsministeriets sagsbehandlingstid i en sag, hvor du klagede til ministeriet over Moderniseringsstyrelsens afgørelse af 14. november 2013 om delvist afslag på aktindsigt i oplysninger om … ministereftervederlag.

Ministeriet modtog klagen fra Moderniseringsstyrelsen den 11. december 2013 og anmodede Moderniseringsstyrelsen om en udtalelse og om sagens akter den 13. december 2013. Statsministeriet havde ikke modtaget svar fra Moderniseringsstyrelsen og havde derfor ikke truffet afgørelse i sagen, da du klagede til mig den 3. april 2014.

Statsministeriet traf afgørelse i sagen den 11. april 2014 efter at have modtaget en udtalelse om sagen og sagens akter den 4. april 2014 fra Moderniseringsstyrelsen.

Jeg bad den 8. april 2014 Statsministeriet om en udtalelse om sagsbehandlingstiden, og min vurdering af sagen begrænser sig således til perioden fra den 11. december 2013, hvor ministeriet modtog din klage, til den 8. april 2014.

1. Retsgrundlaget

1.1 Finder reglerne i den nye offentlighedslov anvendelse?

Det er et spørgsmål, om lov nr. 606 af 12. juni 2013 om offentlighed i forvaltningen – herunder bestemmelsen i § 37 om klager over afgørelser om aktindsigt – finder anvendelse i en situation som den foreliggende.

Bestemmelsen i § 37, stk. 1-3, lyder således:

”§ 37. Afgørelser om aktindsigt kan påklages særskilt og direkte til den myndighed, der er øverste klageinstans i forhold til afgørelsen eller behandlingen i øvrigt af den sag, anmodningen om aktindsigt vedrører.

Stk. 2. Klagen fremsendes til den myndighed m.v., hvis afgørelse der klages over. Myndigheden skal, hvis den vil fastholde afgørelsen, snarest og som udgangspunkt senest 7 arbejdsdage efter modtagelsen af klagen videresende sagen og dens dokumenter til klageinstansen.

Stk. 3. Klageinstansen skal inden 20 arbejdsdage efter modtagelsen af en klage over en afgørelse om aktindsigt have færdigbehandlet klagen, medmindre dette på grund af f.eks. sagens omfang eller kompleksitet ikke er muligt. Klageren skal i givet fald underrettes om grunden til fristoverskridelsen og om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge. ”

Det er din opfattelse, at den målsætning for klageinstansens sagsbehandlingstid (20 arbejdsdage), som fremgår af § 37, stk. 3, finder direkte anvendelse i din sag.

Statsministeriet har i sin udtalelse af 11. april 2014 bemærket, at bestemmelsen i § 37, stk. 3, ikke finder anvendelse på din klage til ministeriet.

Ministeriet har anført, at den afgørelse, som du har klaget over, er truffet inden den nye offentlighedslovs ikrafttræden den 1. januar 2014. I den forbindelse har ministeriet henvist til de specielle bemærkninger til ikrafttrædelsesbestemmelsen i § 42 i lovforslag nr. L 144, folketingsåret 2012-13. Ministeriet har samtidig anført, at klager over afgørelser om aktindsigt efter den tidligere offentlighedslov naturligvis skal behandles på en sådan måde, at klagesagen f.eks. ikke henligger i længere tid, inden den afsluttes.

Efter lovens § 42, stk. 1, trådte loven i kraft den 1. januar 2014.

Af de specielle bemærkninger til ikrafttrædelsesbestemmelsen i § 42 i lovforslag nr. L 144, folketingsåret 2012-13, fremgår bl.a. følgende:

”Det foreslås i bestemmelsen i stk. 1, at loven træder i kraft den 1. januar 2014. …

Det foreslås endvidere i stk. 2, at begæringer om aktindsigt, som er indgivet før tidspunktet for lovens ikrafttræden, afgøres efter denne lov. …

Såfremt en afgørelse om aktindsigt er truffet inden lovens ikrafttræden, men først påklages efter lovens ikrafttræden, skal klagen afgøres efter de (på det tidspunkt) tidligere gældende regler. Tilsvarende gælder i de tilfælde, hvor en klage indgives inden lovens ikrafttræden, men endnu ikke er færdigbehandlet ved lovens ikrafttræden. Klageren vil i det omhandlede tilfælde ved at fremsætte en ny anmodning efter lovens ikrafttræden kunne få sin ret til aktindsigt bedømt efter de nye regler. ”

Moderniseringsstyrelsens afgørelse er truffet inden lovens ikrafttræden, og du har klaget over afgørelsen inden lovens ikrafttræden.

På den baggrund er jeg enig med Statsministeriet i, at bestemmelsen i den nye offentlighedslovs § 37, stk. 3, ikke finder direkte anvendelse i sagen. Jeg bemærker i den forbindelse også, at 20-dages reglen bl.a. har sammenhæng med den remonstrationsordning, som følger af § 37, stk. 2, og således forudsætter, at klageinstansen – når den modtager en klage – samtidig modtager grundlaget for at bedømme klagen, bl.a. i form af en udtalelse fra underinstansen.

1.2 Reglerne om sagsbehandlingstid i klageinstansen efter den tidligere offentlighedslov

Bestemmelserne i § 16, stk. 1 og 2, i den tidligere offentlighedslov (lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen med senere ændringer) havde følgende ordlyd:

”§ 16. Vedkommende myndighed afgør snarest, om en begæring kan imødekommes, og om den, der har fremsat begæringen, skal gøres bekendt med dokumenterne ved, at der gives adgang til gennemsyn på stedet, eller ved, at der udleveres en afskrift eller kopi.

Stk. 2. Er en begæring om aktindsigt ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at den er modtaget af vedkommende myndighed, skal myndigheden underrette den begærende om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge. ”

I forarbejderne til bestemmelsen er bl.a. anført følgende, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 196 og sp. 233:

”(…) en hurtig behandling og afgørelse af sager om aktindsigt er en væsentlig forudsætning for at offentlighedsloven kan opfylde sine intentioner om, at pressen og andre nyhedsformidlende institutioner skal have mulighed for ved anvendelse af loven løbende at orientere befolkningen om aktuelle sager, der er under behandling i den offentlige forvaltning.

…”

”Efter bestemmelsen i stk. 1 skal sager om aktindsigt afgøres ’snarest’. Denne ændring i forhold til formuleringen af den tilsvarende bestemmelse i den gældende offentlighedslovs § 8, stk. 2, tilsigter at fremhæve, at sager om aktindsigt skal behandles med særlig hurtighed.

…

Bestemmelsen i stk. 2, der er ny, er begrundet i et ønske om at sikre, at behandlingstiden for begæringer om aktindsigt ikke uden rimelig anledning trækker ud. Der er ikke indsat en absolut frist for sagsbehandlingens varighed i aktindsigtssager, men bestemmelsen om, at den begærende skal have en begrundet underretning i tilfælde, hvor aktindsigt ikke kan imødekommes inden for 10 dage, samt oplysning om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge, må i sig selv forventes at bidrage til, at behandlingstiden ikke unødigt trækker ud. ”

Se endvidere betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 793 ff.

Statsministeriet behandlede sagen som klageinstans, og § 16 gælder derfor ikke direkte i forhold til ministeriets sagsbehandling.

Kravet om, at sager om aktindsigt skal afgøres snarest, må som anført i forarbejderne ses i sammenhæng med offentlighedslovens formål. Dette formål er bl.a. omtalt i betænkning nr. 325/1963 om offentlighed i forvaltningen, s. 42 ff., hvor der er anført følgende:

”A. Offentlighed som led i folkestyret

(…) Offentlighed bidrager til at sætte almene problemer under debat og giver mulighed for, at befolkningen kan reagere over for lovgivning og administrativ praksis. Offentlighed i forvaltningen kan således betragtes som et led i demokratiet.

…

B. Kontrolhensyn

En anden af de begrundelser, der i første række anføres til støtte for ønsket om indførelse af offentlighed i forvaltningen, er den, at borgerne bør have størst mulig adgang til at følge med i og dermed føre kontrol med, at alt går rigtigt til under forvaltningens udførelse af dens opgaver.

…

Men navnlig har pressen en åbenbar interesse i at få førstehånds kendskab til, om forhold inden for forvaltningsområder kræver nærmere belysning eller giver anledning til kritik, således at problemer kan sættes under debat på et sagligt og velunderbygget grundlag. ”

Der fandtes således ikke mere præcise regler om, hvor lang tid ministeriet måtte anvende ved behandlingen af sager som den foreliggende, men det er forudsat i forarbejderne – og følger af baggrunden for reglerne om offentlighedens adgang til aktindsigt – at de skal behandles med særlig hurtighed. Dette gælder særligt sager, der er rejst af medierne.

Selv om den nye offentlighedslovs §§ 36, stk. 2, og 37, stk. 3, og de her opstillede målsætninger for sagsbehandlingstiden efter min opfattelse ikke kan anvendes direkte i din sag, understreger de vigtigheden af, at sager om aktindsigt også i klageinstansen behandles med særlig hurtighed.

2. Statsministeriets sagsbehandlingstid

Fra Statsministeriet modtog din klage den 11. december 2013 og indtil min høring af ministeriet den 8. april 2014, gik der næsten fire måneder.

Statsministeriet har i udtalelsen af 11. april 2014 oplyst, at ministeriet gentagne gange rykkede Moderniseringsstyrelsen, og at ministeriet traf afgørelse i sagen 5 arbejdsdage efter at have modtaget Moderniseringsstyrelsens udtalelse og sagens akter mv.

Statsministeriet har samtidig tilkendegivet, at sagsbehandlingstiden – uanset at ministeriet traf afgørelse i sagen kort efter at have modtaget Moderniseringsstyrelsens udtalelse og sagens akter – samlet set har været for lang. Jeg forstår det sådan, at ministeriet mener, at ministeriet burde have fremmet sagens behandling ved i højere grad at have fremskyndet modtagelsen af Moderniseringsstyrelsens udtalelse og sagens akter.

Jeg er enig i, at sagsbehandlingstiden samlet set har været for lang. Da ministeriet efter det oplyste meget har beklaget den lange sagsbehandlingstid over for dig i afgørelsen af 11. april 2014, foretager jeg mig ikke videre over for ministeriet.

3. Statsministeriets sagsbehandling i tilknytning til sagsbehandlingstiden

På grundlag af navnlig ombudsmandens udtalelser om god forvaltningsskik er der i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (vejledning nr. 11740 af 4. december 1986) anført følgende om forvaltningsmyndigheders pligt til underretning, når sagsbehandlingstiden trækker ud:

”206. Hvis en forvaltningsmyndighed som følge af sagens karakter eller den almindelige sagsbehandlingstid for den pågældende myndighed ikke kan træffe afgørelse inden kortere tid efter sagens modtagelse, bør myndigheden give den, der er part i sagen, underretning om, hvorpå sagen beror og så vidt muligt oplysning om, hvornår myndigheden regner med, at afgørelsen kan foreligge.

207. Myndigheden bør endvidere give den, der er part i sagen, underretning, når behandlingen af den konkrete sag på grund af særlige omstændigheder vil tage længere tid end sædvanligt.

208. Rykkerskrivelser fra den, der er part i sagen, og som er rimeligt begrundet i sagsbehandlingstiden, bør i almindelighed besvares med det samme. Besvarelsen bør indeholde oplysning om, hvorpå sagen beror og så vidt muligt oplysning om, hvornår myndigheden regner med, at afgørelsen kan foreligge. ”

Se endvidere Jens Olsen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 622 ff.

Det fremgår af den datoliste, der var vedlagt Statsministeriets udtalelse af 11. april 2014, at ministeriet den 13. december 2014 orienterede dig om, at ministeriet havde anmodet Moderniseringsstyrelsen om en udtalelse om sagen og om udlån af sagens akter. Fra en tidligere henvendelse fra dig (min sag j.nr. 14/00451) ved jeg, at ministeriet i brevet oplyste, at ministeriet ville vende tilbage til sagen, når Moderniseringsstyrelsens udtalelse forelå, og at ministeriet forventede at kunne afslutte behandlingen af sagen inden for 5-6 uger.

Det fremgår endvidere af datolisten, at ministeriet den 23. januar 2014 – efter at du havde anmodet ministeriet om status for sagens behandling den 7., 14., 22. og 23. januar 2014 – telefonisk orienterede dig om status.

Herefter orienterede ministeriet dig igen den 28. januar 2014. Først den 3. april 2014 orienterede ministeriet dig yderligere telefonisk – igen efter at du samme dag selv havde bedt om status for sagens behandling.

Som det fremgår af vejledningen, er det forvaltningsmyndigheden, der skal tage initiativ til at foretage underretning. Kun underretningen, der fandt sted den 28. januar 2014, skete på Statsministeriets initiativ.

Statsministeriet burde efter min opfattelse på eget initiativ have underrettet dig i overensstemmelse med vejledningen, og på et tidligere tidspunkt end den 3. april 2014. Jeg har gjort Statsministeriet bekendt med min opfattelse.

Statsministeriet burde endvidere have besvaret dine rykkere af 7. og 14. januar 2014 på et tidligere tidspunkt end den 23. januar 2014. Jeg har gjort ministeriet bekendt med dette.

Jeg foretager mig ikke mere i sagen.

Med venlig hilsen