Klageadgang til ressortministerium i medfør af over-/underordnelsesforhold – offentlighedslovens § 37, stk. 1

Dok.nr. 14/04050-9

På baggrund af en klage fra en journalist, A, skrev jeg den 2. oktober 2014 således til Det Kongelige Danske Akademis Skoler for Arkitektur, Design og Konservering (KADK):

02-10-2014

Dok.nr. 14/04050-3

Journalist A, dagblad B, har ved e-mail af 18. september 2014 klaget til mig over den afgørelse, som KADK den 15. september 2014 har truffet i anledning af hans anmodning om aktindsigt i dokumenter hos KADK.

Jeg vedlægger en kopi af klagen med bilag og beder KADK om at forholde sig det, som jeg har anført nedenfor.

Sagens baggrund

Det fremgår, at KADK ved afgørelsen af 15. september 2014 meddelte A aktindsigt i fakturaer mellem KADK og arkitektfirma C, idet KADK dog undtog visse oplysninger fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 30, nr. 2, med henvisning til at der var en nærliggende risiko for, at udlevering af oplysningerne ville kunne påføre C væsentlig konkurrencemæssig og/eller økonomisk skade.

Ved e-mail af 16. september 2014 bad A om at modtage klagevejledning i forhold til den trufne afgørelse.

KADK meddelte ham ved brev af 18. september 2014, at der ikke var adgang til at påklage afgørelsen. KADK skrev bl.a. således:

”Afgørelser om aktindsigt kan som udgangspunkt påklages særskilt og direkte til den myndighed, der er øverste klageinstans i forhold til afgørelsen eller behandlingen i øvrigt af den sag, anmodningen om aktindsigt vedrører, jf. offentlighedslovens § 37, stk. 1.

Bestemmelsen i stk. 1 indebærer dog ligeledes, at den underordnede myndigheds afgørelse af aktindsigtsspørgsmålet således ikke kan påklages til den overordnede myndighed, herunder til den øverste klageinstans, i de tilfælde, hvor den underordnede myndigheds afgørelse i den materielle sag ikke er undergivet klageadgang.

Hvilket er tilfældet i denne sag. Der er ikke klageadgang i aktindsigtsafgørelsen, da det ikke er en afgørelsessag som sådan, der er klageadgang i. Du kan dermed ikke klage til en overordnet myndighed over den tidligere fremsendte afgørelse. ”

Samme dag klagede A til mig over KADK’s afgørelse om aktindsigt.

Ombudsmandens bemærkninger

Offentlighedslovens § 37, stk. 1 (lov nr. 606 af 12. juni 2013) – som KADK i forhold til spørgsmålet om klageadgang har henvist til – lyder således:

”§ 37. Afgørelser om aktindsigt kan påklages særskilt og direkte til den myndighed, der er øverste klageinstans i forhold til afgørelsen eller behandlingen i øvrigt af den sag, anmodningen om aktindsigt vedrører. ”

Af forarbejderne til bestemmelsen fremgår bl.a. følgende (lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013 til lov om offentlighed i forvaltningen, almindelige bemærkninger til lovforslaget):

”4.17. Forslag til forvaltningsprocessuelle regler

4.17.1. Offentlighedskommissionens forslag

…

4.17.1.3. Offentlighedskommissionen foreslår med lovudkastets § 37, stk. 1, at en aktindsigtsafgørelse – som noget nyt – skal kunne påklages særskilt og direkte til den øverste klageinstans, som den underliggende (materielle sag), hvis dokumenter, der anmodes om aktindsigt i, kan indbringes for. Det indebærer, at mellemliggende, administrative klageinstanser skal springes over. Dette forslag er i lovudkastet begrundet i hensynet til en hurtig og effektiv klagesagsbehandling.

Offentlighedskommissionen anfører, at bestemmelsen vil indebære, at aktindsigtsspørgsmål kan påklages uden at afvente realitetsafgørelsen i den materielle sag i overensstemmelse med princippet i den gældende offentlighedslovs § 15, stk. 2. Det er kommissionens opfattelse, at adgangen til særskilt at påklage en afgørelse om aktindsigt bør gælde uanset, om klageadgangen i forhold til den materielle afgørelse har sin baggrund i en lovbestemmelse eller følger af den ulovbestemte adgang til at påklage afgørelser til en højere administrativ myndighed.

…

4.17.2. Justitsministeriets bemærkninger

4.17.2.1. Justitsministeriet kan tiltræde Offentlighedskommissionens udkast til forvaltningsprocessuelle regler vedrørende behandlingen af anmodninger om aktindsigt, der grundlæggende har til formål at sikre en hurtig og effektiv behandling af aktindsigtsanmodninger, herunder klager over aktindsigtsafgørelser.

…”

Bestemmelsen – der som anført i forarbejderne har til formål at sikre en hurtig og effektiv klagesagsbehandling – fastsætter, hvem der er rette klageinstans i forhold til en afgørelse om aktindsigt. Bestemmelsen afskærer derimod ikke i sig selv adgangen til at klage over en aktindsigtsafgørelse.

Klageadgangen gælder til den myndighed, der er øverste klageinstans i forhold til afgørelsen eller behandlingen i øvrigt af den sag, som anmodningen om aktindsigt vedrører. Bestemmelsen forudsætter efter sin ordlyd dermed ikke, at den underliggende sag er en afgørelsessag.

Adgangen til særskilt at påklage en afgørelse om aktindsigt gælder, uanset om klageadgangen i forhold til den underliggende sag har baggrund i en lovbestemmelse eller følger af den ulovbestemte adgang til at indbringe en sag for en højere administrativ myndighed. Sidstnævnte omfatter bl.a. tilfælde, hvor en statslig myndighed står i et almindeligt underordnelsesforhold til en anden statslig myndighed. Her vil der være adgang til at klage til den overordnede myndighed, medmindre klageadgangen er afskåret ved lov. Se dertil bl.a. Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer, 2014 (1. udgave), s. 650 ff.

KADK er en statslig institution under Uddannelses- og Forskningsministeriet, jf. lovbekendtgørelse nr. 1673 af 11. december 2013 om videregående kunstneriske uddannelser og bekendtgørelse nr. 659 af 15. juni 2011 om styrelse af Det Kongelige Danske Akademis Skoler for Arkitektur, Design og Konservering og Arkitektskolen Aarhus.

Da der således består et almindeligt over-/underordnelsesforhold mellem Uddannelses- og Forskningsministeriet og KADK, og idet klageadgangen ikke ses at være afskåret, er det min foreløbige opfattelse, at KADK’s afgørelse om aktindsigt kan indbringes for ministeriet.

I lyset af ovenstående beder jeg KADK om at oplyse, om KADK fastholder den retsopfattelse, som KADK har givet udtryk for i brevet af 18. september 2014.

Er det tilfældet, beder jeg KADK om en egentlig udtalelse om spørgsmålet. Jeg beder i den forbindelse om, at udtalelsen sendes tilbage til mig gennem Uddannelses- og Forskningsministeriet, sådan at ministeriet får lejlighed til at knytte sine eventuelle bemærkninger til sagen. Jeg beder om at modtage udtalelsen inden 3 uger.

Hvis KADK omvendt finder, at KADK’s afgørelse – således som anført af mig – kan indbringes for Uddannelses- og Forskningsministeriet, går jeg ud fra, at KADK vil revurdere afgørelsen, og – hvis afgørelsen fastholdes – da vil sende sagen videre til Uddannelses- og Forskningsministeriet, jf. herved offentlighedslovens § 37, stk. 2.

I givet fald beder jeg KADK om at orientere mig herom, eventuelt ved telefonisk henvendelse til min medarbejder (…).

KADK orienterede mig ved e-mail af 2. oktober 2014 om, at sagen samme dag var fremsendt til Uddannelses- og Forskningsministeriet med henblik på ministeriets vurdering, idet KADK anerkendte min retsopfattelse vedrørende spørgsmålet om klageadgang.

Ved brev af 14. oktober 2014 skrev jeg herefter følgende til journalisten:

14-10-2014

Dok.nr. 14/04050-6

Ved brev af 2. oktober 2014 orienterede jeg dig om, at jeg i et brev af samme dato havde bedt KADK oplyse, om KADK fastholdt, at KADK’s afgørelse af 15. september 2014 om aktindsigt ikke kunne indbringes for en overordnet myndighed, idet jeg samtidig tilkendegav, at det var min foreløbige opfattelse, at afgørelsen kunne indbringes for Uddannelses- og Forskningsministeriet.

Jeg har herefter modtaget KADK’s e-mail af 10. oktober 2014. Det fremgår heraf, at KADK efter en revurdering af sagen har videresendt den til Uddannelses- og Forskningsministeriet med henblik på ministeriets vurdering. Jeg vedlægger en kopi af KADK’s e-mail til din orientering.

Jeg har herefter ikke grundlag for at fortsætte min undersøgelse, hvilket jeg ved brev af dags dato har meddelt KADK. Jeg foretager mig derfor ikke mere i anledning af din klage.

Ombudsmanden kan ikke behandle klager over forhold, der kan indbringes for en forvaltningsmyndighed, før denne myndighed har truffet afgørelse (§ 14 i lov om Folketingets Ombudsmand, jf. lovbekendtgørelse nr. 349 af 22. marts 2013).

Jeg beder dig om at vente på Uddannelses- og Forskningsministeriets afgørelse, før du tager stilling til, om der er grundlag for at klage til mig igen.