Erhvervsministeriets endelige afgrænsning af ekstraheringspligtige oplysninger, der var offentligt tilgængelige i besvarelsen af et folketingsspørgsmål, jf. offentlighedslovens § 28, stk. 2, nr. 3, skete først i forbindelse med en udtalelse til ombudsmanden. Den burde være sket i forbindelse med ministeriets afgørelse om aktindsigt

Svar til journalist

11-01-2019

Sag nr. 18/03351

Erhvervsministeriets afslag på aktindsigt

Jeg har nu færdigbehandlet din klage over Erhvervsministeriets afslag på din anmodning om aktindsigt i materiale, der knytter sig til ministeriets besvarelse af to spørgsmål fra Folketingets Grønlandsudvalg.

Jeg er enig med Erhvervsministeriet i, at de omhandlede dokumenter er omfattet af offentlighedslovens § 24, stk. 1, nr. 1 og 2 (ministerbetjeningsreglen), og derfor som udgangspunkt undtaget fra retten til aktindsigt.

Erhvervsministeriet har i sin udtalelse af 9. oktober 2018 med tilhørende opdateret aktliste til mig peget på en række oplysninger, som ministeriet anser for ekstraheringspligtige efter offentlighedslovens § 28, stk. 1, 1. pkt., men som ministeriet med henvisning til § 28, stk. 2, nr. 3, ikke har ekstraheret.

Erhvervsministeriet har således – ud over to afsnit, som ministeriet i forbindelse med afgørelsen af 18. juli 2018 ekstraherede i aktlisten – peget på oplysninger, som er offentligt tilgængelige i afsnit 2, 3, 4, 5 og 6 i besvarelsen af 19. juni 2018 af spørgsmål nr. 65 (alm. del) fra Folketingets Grønlandsudvalg.

Denne vurdering af ekstraheringsspørgsmålet burde efter min opfattelse være sket i forbindelse med Erhvervsministeriets afgørelse af 18. juli 2018.

Jeg har gjort Erhvervsministeriet bekendt med min opfattelse, men foretager mig ikke yderligere i den anledning. Det skyldes, at ministeriets endelige afgrænsning af, hvilke oplysninger der er omfattet af offentlighedslovens § 28, stk. 1, 1. pkt., i det væsentlige ikke giver mig anledning til bemærkninger, og at henvisningen til de offentligt tilgængelige oplysninger, jf. § 28, stk. 2, nr. 3, nu fremgår af ministeriets udtalelse af 9. oktober 2018 med opdateret aktliste (vedlagt).

Du kan læse nærmere om begrundelsen for resultatet af min undersøgelse nedenfor.

Ombudsmandens udtalelse

1. Hvad handler sagen om?

Du bad den 20. juni 2018 Erhvervsministeriet om aktindsigt i alt materiale, der knyttede sig til ministeriets besvarelse af to spørgsmål fra Folketingets Grønlandsudvalg (GRU alm. del spørgsmål 65 og GRU alm. del spørgsmål 66).

Erhvervsministeriet traf afgørelse i sagen den 18. juli 2018 og meddelte dig afslag på aktindsigt i seks akter med henvisning til offentlighedslovens § 24, stk. 1 (ministerbetjeningsreglen). Ministeriet anførte, at der var tale om dokumenter, som var udvekslet mellem Erhvervsministeriet og dets underordnede myndigheder samt mellem forskellige ministerier vedrørende foreløbige overvejelser i forbindelse med besvarelsen af udvalgsspørgsmålene.

Erhvervsministeriet anførte endvidere, at de undtagne dokumenter i få tilfælde indeholdt oplysninger omfattet af ekstraheringspligten efter offentlighedslovens § 28, stk. 1. Disse oplysninger havde ministeriet ekstraheret,

således at de fremgik af den aktliste, som ministeriet samtidig sendte til dig. Ministeriet gjorde opmærksom på, at oplysningerne også kunne findes i udvalgssvarene på Folketingets hjemmeside.

Erhvervsministeriet fandt ikke grundlag for at imødekomme din anmodning om aktindsigt efter princippet om meroffentlighed, jf. offentlighedslovens § 14.

Efter en henvendelse fra dig den 18. juli 2018 oplyste Erhvervsministeriet i en e-mail af 19. juli 2018, at ministeriet fastholdt sin afgørelse. Herudover oplyste ministeriet, at der i forbindelse med besvarelsen af udvalgsspørgsmålene havde været korrespondance mellem Erhvervsministeriet, Erhvervsstyrelsen, Justitsministeriet, Udenrigsministeriet og Finansministeriet.

Ministeriet sendte dig samtidig en opdateret aktliste, hvoraf det fremgik, hvilken underordnet myndighed og hvilke forskellige ministerier Erhvervsministeriet havde indhentet bistand fra.

2. Min vurdering

2.1. Ministerbetjening

Efter § 24, stk. 1, nr. 1 og 2, i offentlighedsloven (lov nr. 606 af 12. juni 2013 om offentlighed i forvaltningen) omfatter retten til aktindsigt ikke interne dokumenter og oplysninger, der udveksles mellem et ministeriums departement og dets underordnede myndigheder eller mellem forskellige ministerier på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand.

Ved vurderingen af, om der er konkret grund til at antage, at der vil opstå et behov for at yde ministeren bistand mv., må der – i de tilfælde, hvor der ikke foreligger en egentlig ”bestilling” fra ministeren (eller ministersekretariatet på ministerens vegne) – lægges vægt på, om ministeren i den konkrete sammenhæng erfaringsmæssigt får brug for embedsværkets bistand, eller om det i øvrigt ud fra sagens mere eller mindre politiske karakter må forventes, at ministeren får brug for det. Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen i offentlighedslovens § 24, jf. lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013.

Som eksempler på opgaver, der vil være omfattet af § 24, nævnes i forarbejderne bl.a. embedsværkets udarbejdelse af svar på folketingsspørgsmål.

Blandt forskellige typer af interne dokumenter (og oplysninger), der udveksles i forbindelse med ministerbetjening, nævnes i forarbejderne endvidere bl.a. udkast til bidrag til besvarelse af folketingsspørgsmål.

Erhvervsministeriet har i sin udtalelse af 9. oktober 2018 til mig bl.a. anført, at udvekslingen af dokumenter mellem Erhvervsministeriet og Erhvervsstyrelsen, Justitsministeriet, Udenrigsministeriet og Finansministeriet skete til brug for erhvervsministerens besvarelse af de to spørgsmål fra Folketingets Grønlandsudvalg (GRU alm. del spørgsmål 65 og GRU alm. del spørgsmål 66).

Korrespondancen mellem myndighederne fandt sted i perioden fra den 8. juni til den 14. juni 2018, dvs. umiddelbart forud for erhvervsministerens besvarelse af udvalgsspørgsmålene den 19. juni 2018.

Det er min opfattelse, at de dokumenter, som Erhvervsministeriet har undtaget efter offentlighedslovens § 24, stk. 1, nr. 1 og 2, fremstår som udarbejdet og udvekslet i forbindelse med ministerbetjening. Jeg har i den forbindelse også lagt vægt på, at dokumenterne falder inden for de typer af dokumenter, som i forarbejderne til § 24 er nævnt som omfattet af bestemmelsen.

Jeg er således enig med Erhvervsministeriet i, at de omhandlede dokumenter er omfattet af offentlighedslovens § 24, stk. 1, nr. 1 og 2, og derfor som udgangspunkt undtaget fra retten til aktindsigt.

2.2. Ekstrahering af oplysninger om en sags faktiske grundlag

2.2.1. Retten til aktindsigt i dokumenter omfattet af bl.a. § 24, stk. 1, omfatter uanset denne bestemmelse oplysninger om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagen, jf. offentlighedslovens § 28, stk. 1, 1. pkt.

Ekstraheringspligten efter offentlighedslovens § 28, stk. 1, 1. pkt., gælder i første række for egentlige faktuelle oplysninger.

Herudover omfatter ekstraheringspligten også andre oplysninger, der bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske grundlag.

En myndigheds tilkendegivelse af standpunkter, argumenter og vurderinger mv. er derimod ikke omfattet af ekstraheringspligten.

Jeg henviser til forarbejderne til bestemmelsen i offentlighedslovens § 28, jf. lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013.

Erhvervsministeriet har i afgørelsen af 18. juli 2018 anført følgende om ekstraheringspligtige oplysninger:

”De undtagne dokumenter indeholder i få tilfælde oplysninger omfattet af offentlighedslovens § 28, stk. 1, om oplysninger om en sags faktiske grundlag samt eksterne faglige vurderinger, der er relevante for sagen. Disse oplysninger er ekstraheret og fremgår af vedlagte aktliste. Der gøres i den forbindelse opmærksom på, at oplysningerne også kan findes i udvalgssvarene, der er tilgængelige på Folketingets hjemmeside. ”

Det fremgår af de to aktlister, som Erhvervsministeriet sendte til dig henholdsvis den 18. og 19. juli 2018, at ministeriet vedrørende dokumentnr. 18/05031-1 havde ekstraheret én sætning fra notatet ”Besvarelse af GRU spm. 65.docx” og vedrørende dokumentnr. 18/05031-2 havde ekstraheret én sætning fra notatet ”Besvarelse af GRU spm. 65 rev (004). docx”.

Det fremgår af Erhvervsministeriets udtalelse af 9. oktober 2018 til mig, at hovedparten af oplysningerne i de undtagne dokumenter efter ministeriets opfattelse består af tilkendegivelser af standpunkter, herunder argumenter og hensyn omkring besvarelsen af de konkrete udvalgsspørgsmål, som ministeriet ikke har anset for omfattet af ekstraheringspligten.

I udtalelsen af 9. oktober 2018 har Erhvervsministeriet endvidere bl.a. anført følgende om ministeriets anvendelse af offentlighedslovens § 28, stk. 1, og § 28, stk. 2, nr. 3:

”Erhvervsministeriet medgiver, at det ikke fremgår tydeligt af afgørelsen, hvilke faktiske oplysninger man anså for omfattet af ekstraheringspligten, men ikke har ekstraheret med henvisning til § 28, stk. 2, nr. 3. Det drejer sig om oplysninger i akt 18/05031-2 i notatet med titlen ’Besvarelse af GRU spm. 65 rev (004). docx’, akt 18/05031-3 notat med titlen ’Besvarelse af GRU spm. 65 kommentarer fra ERST 13. juni 2018.docx’, akt 18/05031-5 notatet med titlen ’Besvarelse af GRU spm. 65 (1). docx’ samt akt 18/05031-6 notatet med titlen ’Besvarelse af GRU spm. 65 rev.docx’. De ekstraheringspligtige oplysninger i disse dokumenter fremgår af afsnit 1, 2, 3, 4, 5, 6 og 7 under ’Svar:’ i GRU 65. Erhvervsministeriet skal beklage, at det ikke fremgik tydeligt af de fremsendte aktlister. Ministeriet har opdateret aktlisten, så det nu fremgår tydeligere, hvor de ekstraheringspligtige oplysninger kan fremfindes i de offentliggjorte udvalgssvar. ”

Jeg har gennemgået de undtagne dokumenter og Erhvervsministeriets udtalelse til mig af 9. oktober 2018 med tilhørende aktliste. Erhvervsministeriets afgrænsning af, hvilke oplysninger der er omfattet af bestemmelsen i offentlighedslovens § 28, stk. 1, 1. pkt., giver mig i det væsentlige ikke anledning til bemærkninger.

2.2.2. Ekstraheringspligten efter offentlighedslovens § 28, stk. 1, gælder ikke, i det omfang oplysningerne er offentligt tilgængelige, jf. § 28, stk. 2, nr. 3.

I de tilfælde, hvor ellers ekstraheringspligtige oplysninger ikke ekstraheres, fordi de pågældende oplysninger er offentligt tilgængelige, skal afgørelsen om aktindsigt indeholde udtrykkelig oplysning herom og angive, hvor de pågældende oplysninger er tilgængelige.

Henvisningen til det sted, hvor en oplysning er offentligt tilgængelig, skal være så præcis, at den aktindsigtssøgende kan konstatere, hvilke konkrete oplysninger myndigheden har undladt at ekstrahere.

Jeg henviser til sagen FOB 2015-59, som er offentliggjort på ombudsmandens hjemmeside.

Erhvervsministeriet har i sin udtalelse af 9. oktober 2018 til mig som nævnt beklaget, at det ikke fremgik tydeligt af ministeriets afgørelse og aktlisterne, hvilke faktiske oplysninger ministeriet havde anset for omfattet af ekstraheringspligten, men ikke havde ekstraheret, med henvisning til § 28, stk. 2, nr. 3.

I forbindelse med udtalelsen til mig har Erhvervsministeriet opdateret aktlisten og anført, at det nu tydeligere fremgår, hvor de oplysninger, som ministeriet har anset for ekstraheringspligtige, kan findes i de offentliggjorte svar til Folketingets Grønlandsudvalg.

Jeg bemærker i den forbindelse, at Erhvervsministeriet i udtalelsen af 9. oktober 2018 med tilhørende opdateret aktliste har peget på en række oplysninger, som ministeriet anser for ekstraheringspligtige efter § 28, stk. 1, 1. pkt., men som ministeriet med henvisning til § 28, stk. 2, nr. 3, ikke har ekstraheret. Erhvervsministeriet har således – ud over de to afsnit, som ministeriet i forbindelse med afgørelsen af 18. juli 2018 ekstraherede i aktlisten – peget på oplysninger, som er offentligt tilgængelige i afsnit 2, 3, 4, 5 og 6 i besvarelsen af 19. juni 2018 af spørgsmål nr. 65 (alm. del) fra Folketingets Grønlandsudvalg.

Denne vurdering af ekstraheringsspørgsmålet burde efter min opfattelse være sket i forbindelse med Erhvervsministeriets afgørelse af 18. juli 2018.

Jeg har gjort Erhvervsministeriet bekendt med min opfattelse, men foretager mig ikke yderligere i den anledning, da henvisningen til de offentligt tilgængelige oplysninger, jf. § 28, stk. 2, nr. 3, nu fremgår af ministeriets udtalelse af 9. oktober 2018, som du har fået kopi af, samt den opdaterede aktliste, som jeg vedlægger.

Jeg foretager mig herefter ikke mere vedrørende spørgsmålet om ekstraheringspligtige oplysninger.

2.3. Meroffentlighed

Efter offentlighedslovens § 14, stk. 1, skal det i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt overvejes, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af lovens bestemmelser i §§ 23-35.

Erhvervsministeriet har i forbindelse med afgørelserne af 18. og 19. juli 2018 overvejet, om der var grundlag for at imødekomme din anmodning om aktindsigt efter princippet om meroffentlighed, men har ikke fundet, at dette var tilfældet.

Jeg har ikke grundlag for at kritisere Erhvervsministeriets vurdering af spørgsmålet om meroffentlighed.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i sagen.

Med venlig hilsen

Kopi sendes til:

Erhvervsministeriet